从市场失灵看经济法的作用机制

从市场失灵看经济法的作用机制 从市场失灵看经济法的作用机制 陶广峰 杨仕兵 所谓机制，依现代汉语词典的解释是指一个复杂的工作系统，“实质就是系统本身渗透在各个组成部分中并协调各个部分使之按一定方式运行的一种自动调节、变应的功能”(注:孙培人《社会主义市场经济体制的法律问题研究》，海南出版社1994年版，第6页。)。 经济法的作用机制，实际上就是指经济法作为一种体系对社会经济生活进行调整并形成的一个有机系统，它主要包括经济法作用的价值取向、作用范围、作用方式及作用结果等。我们知道，经济法是商品经济社会中，因国家对经济生活进行干预而产生并逐渐发展起来的，因此，有学者将经济法定义为:“经济法是调整需要由国家干预的经济关系的法律规范的总称”(注:李昌麒《经济法学》，中国政法大学出版社1994年版，第32页。)，无独有偶，国外学者也有类似的定义，如日本学者江上勋认为，“经济法是以自由经济为基础，通过国家权力来完成民法无力解决的调节社会经济关系的法规”，法国学者德让认为，“经济法是以给予公共权力机关能够对经济采取积极行动为目的的法律规则的总称”(注:李昌麒《经济法学》，中国政法大学出版社1994年版，第27页。)。正是经济法的这一特性，决定了经济法对社会经济生活的实际影响，或者说决定了经济法作用机制的价值取向以及表现形式。 但从经济法在我国近二十年的表现来看，虽较明显地促进了经济发展，但由于经济现实的原因，经济法在我国多以政策法为表现形式，因而出现了对经济法的作用机制在理论上不甚清晰，对经济法作用的价值取向偏离或抛开经济法应有的价值，并造成经济法作用范围随意确定，作用方式随意改变，以致出现经济法的作用结果与经济法的应然目的相悖等一系列问题。正是基于以上原因，我们从市场失灵的角度，探讨了经济法的作用机制，探讨了经济法作用的价值取向等几个理论问题，并以此就教于方家。 一、经济法的作用机制所面临的两难选择 1、 市场调节与国家干预的矛盾。这一矛盾的实质是自由与干预的矛盾。市场调节实质上意味着市场主体要求自由发展，而国家干预则意味着国家权力的介入。在资本主义早期，主张谋求自身利益的“经济人”认为在市场这一“无形之手”的引导下，既能够实现其自身利益，也可促进社会秩序和公共利益，如亚当?斯密为代表的理论家，就强烈反对政府以各种形式对工商业的一般事务进行干预，认为国家干预会造成减低利益的结果(注:〔英〕埃克里?罗尔《经济思想史》，商务印书馆1981年版，第144,17><52页。)。但随着资本主义的发展，特别是发生于本世纪30年代的经济大危机，市场自发调节功能不可克服的缺陷显露，国家干预经济的存在就成为必然选择，并且这种国家干预也确实给西方的经济发展带来了实际效果。但进入60年代以后，由于以美国为代表的资本主义国家，高通货膨胀和高失业率的出现，“国家干预”理论又受到了排斥。于是一些学者(包括法学学者)又认为，国家干预与市场调节必须同时作用于经济领域，实行“双轨制”。依此理论似乎既解决了经济问题，又解决了经济法问题，但是到了70年代以后，国家干预同市场机制之间的冲突又开始显现出来，表现最明 显的就是市场机制失效时，国家干预的作用明显，而市场机制功能恢复时，二者的调节方向又有可能发生冲突，致使国家干预调节效用递减或市场机制功能受到阻碍。不仅如此，由于市场调节与国家干预存在序列差，即前者是横向的、瞬息变化的，后者是纵向的、相对稳定的，加之“市场对自由、平等和权利总是积极要求的，正象人对权利的态度是积极的一样。相反，市场对权力的介入和干预却总是本能的表现出消极态度，甚至是排斥，这又恰如人对义务的态度”(注:孙笑侠《宽容的干预与中立的法律》，《法学》1993年第7期。)等等原因， 致使现实生活中国家干预与市场调节矛盾的出现。如在我国，经济的“一管就死，一放就乱”就是这种冲突的具体表现。如何界定市场调节与国家干预的范围及调节、干预的程度，具体到经济法领域就表现为如何进行经济立法及经济立法的内容。 2、效益与公平的矛盾。 传统法理认为公平与正义是法律的基本原则，是法律的价值目标，一些用经济法律的论著，又将效益视为法律的基本原则，并将其视作经济法的基本原则，以解决效益与公平之间的矛盾等，但公平、正义与效益二者在经济法中如何体现及在现实中如何操作，也是经济法难以解决同时又必须解决的问题。 法律效益一般认为有两层含义，一是指法律投资与法律实际作用于社会所取得的社会效能之间的比例;二是指法律实际作用于社会所取得的社会效能与立法所确定的预期目标的差别。具体到经济法中又体现为两种效益，即经济效益和社会效益。由于公平指的是最大化缩小个体之间的差距，在经济法中主要表现为竞争环境、经济收益和社会分配的公平，因而属社会效益的范畴。我们知道，在市场经济社会，自身利益的最佳判断者只能是市场主体自己，他在追求经济效益时，便希望充分发挥个人的主观能动性，排斥外力的干涉，正如亚当?斯密所认为的，国家干预“或多或少地侵害了个人改善自己境遇的自然努力的自由，或 减少了这种努力的安全，从而影响了社会财富的创造与增加”(注:转引自顾培东《法学与经济学的探索》，中国人民公安大学出版社1994年版，第2页。)。只是由于市场主体的自身条件不同， 其参与市场的经济活动的结果也必有差异，要达到或体现公平，又需外力(主要是国家权力)干涉，从这一意义上即国家权力对竞争环境及竞争结果的干预，同时，公共管理职能又要求国家在实现社会经济效益的同时，还要顾及其他社会效益，因而又出现了对市场主体的自由经济活动也进行干预等，即出现了干预的范围进一步扩大等问题。这似乎又追索到自由与干预的矛盾，具体到经济法领域又表现为经济法的经济效益与社会效益、效益与公平的矛盾。 虽然经济效益与社会效益有着互补性，效益与公平也具有统一性，但在经济法的具体规范中却难以体现，如针对某一特定的地区、部门或某一特定的市场主体，如何解决其效益及与其它地区、部门或市场主体之间的公平问题，即经济法“如何将权利、权力、义务和责任分配给一个社会或群体的成员”(注:博登海默《法理学-法哲学及其方法》，华夏出版社1987年版，第2<54页。)，即既实现公平又促进效益， 却是很难确定的。 3、管理与服务的矛盾， 这里是指国家对市场管理和对市场服务的矛盾。管理意味着国家权力对市场调节功能的介入及在某种程度上对市场调节功能的改变，服务指的是国家权力为市场调节功能的发挥创造条件。这一矛盾体现在经济法中就是如何确定国家权力在社会经济生活中的地位，因为，管理要求国家权力处于主导地位，而服务又要求国家权力处于辅助地位。 在现代社会化大生产条件下，市场调节的任何偏差，所带来的结果都是巨大的资源浪费和经济的巨大衰退。如果经济法把国家权力定位于次要、辅助地 位，即国家仅仅充当“勤劳的守夜人”角色，此举虽有利于为市场调节功能的发挥创造条件，使市场机制日趋完善，但同时，市场机制愈完善，又愈容易使市场的自身缺陷显露出来，愈难以保证供求总量和结构总量的均衡，此时，国家权力反将成为市场失灵的“帮凶”。“企图回到纯粹的自由放任政策，使国家缩减到仅执行收税员、警察和披戴甲胄的护卫之类的老的最小限度的职能，实际上是拒绝整个现代文明的趋势”(注:〔英〕艾伦《法律与秩序》，转引自孙笑侠《法理学》。)。反之，如果一味强调国家对市场的管理，又会导致市场调节功能的弱化，甚至使市场调节功能受阻，我国高度集中的计划经济的实施结果，已为我们提供很好的示例。因而，经济法如何解决国家对市场的管理和服务职能，即在确立国家权力的地位的同时，又能使其最大化地促进经济的发展，无疑也是经济法所必须解决的问题。 4、经济手段与行政手段孰轻孰重的矛盾。 现代国家对经济的管理一般皆以经济手段、行政手段和法律手段进行，作为体现国家干预经济的法律形式，经济法尤为突出。但同时，在经济法作用于现实经济的过程中，却又经常出现经济手段与行政手段的冲突。 所谓经济手段是指国家利用价值规律的作用，从物质利益的原则出发，运用经济杠杆组织调节和影响社会经济的活动，其核心是通过经济利益影响市场主体的行为;而行政手段则是依靠行政组织按照行政方式来管理经济的方法，其核心是通过一种带强制性的、命令性的方法来影响市场主体的行为。经济手段是以价值规律为基础，具有滞后性，不能及时改变经济状况、实现经济目标;行政手段虽能弥补经济手段的不足，但不适当地扩大行政方法，强化行政手段又易导致脱离经济规律。虽然经济法是将二者结合起来，以法律手段干预经济的法律形式，但在实际经济生活中，如何协调二者的关系，是双管齐下平等适用，还是有 轻有重，区别对待?以及如何区别对待等等，也是经济法所面临的又一难题。 二、市场失灵与经济法的作用机制 前述经济法所面临的诸种矛盾，究其原因，关键在经济法的作用机制由于理论上模糊不清，以致在经济立法、执法的过程中，多为应急措施或短期行为，很少考虑或根本不考虑经济法作用的价值取向所致。我们知道，法律的出现系源于社会生活的需要，经济法也是为满足社会经济发展，因国家自觉干预经济、弥补市场缺陷和矫正市场失灵而产生。 在早期资本主义时代，经济领域推崇市场机制，崇尚契约自由、私法自治，反对国家干预，认为“政府唯一的合法职能是使由私人契约创设的义务得到履行”，因而，无论在传统的自由主义经济理论中，还是在早期资本主义国家的国民经济实践中，国家的地位和作用都十分有限，只是担当了“守夜人”的角色。市场机制调控经济的运行过程主要是通过供求关系、价格信号和自由竞争等一系列环节来实现资源的配置，但随着经济的发展，市场运行机制却在不断变形，市场调节功能的缺陷也日益明显。主要表现为:第一，市场机制调控经济是通过自由竞争来实现的，其结果不可避免地产生垄断，使市场机制失去了调控功能。垄断使市场主体无法实现自由竞争，价格指示器的显示功能在垄断条件下明显地减弱了，即通过价格的调节解决整个社会资源优化配置也无法实现;第二，市场机制本身的缺陷也决定了市场调节的滞后性、市场信息的不完全性(生产者和消费者不能平等、迅速、完全地获得市场信息)、价格信号的时滞性(价格信号的显示过程不是迅速的并具有波动性)，导致了经济运行紊乱、社会资源浪费、宏观经济效益降低等;第三，市场机制无法解决市场主体经济活动的外部负效应，即市场主体生产所带来的社会负效益，如环境污染问题。并出现市场主体不愿从事一 些经济效益低而社会效益高的产业，造成产业结构及产业布局不合理，社会公共产品及服务无人提供等问题;第四，市场机制的调节无力解决社会产品分配不公及社会保障问题。 由此可见，即使没有垄断的出现，在完全自由竞争的市场中，市场仍然不是万能的。国家为了促进社会经济的发展，就必须弥补和矫正市场的这些缺陷，即出现了国家干预经济的行为，经济法也正是基于此而产生。 十九世纪末二十世纪初，国家对经济的干预尚处于一种自发状态，但至二十世纪三十年代的资本主义世界大危机，以美国为代表的资本主义国家，开始全面自觉干预社会经济，完成了国家从自发、零散干预经济到自觉、系统干预的转变，并使现代经济法日趋成熟起来。只是到了二十世纪六十年代以后，国家全面干预经济又严重阻碍了社会经济的发展。为改变这种局面，经济立法及其内容又逐渐出现了同时体现国家干预和市场调节的成分，经济法的促进经济和社会发展的应然目的也日益被公众认同，并将经济法中国家干预成分定位于有限、适当干预，以期与市场机制保持一致。所以，我们说是市场失灵决定了经济法的作用机制，即经济法的价值取向、作用范围、作用方式等均以市场机制为中心，主要在弥补和矫正市场机制的缺陷与不足，消除市场失灵，从而促进社会经济的发展。 三、经济法的作用机制 市场调节功能的缺陷与不足，导致国家对经济进行干预，并促成了经济法的产生。正是经济法的这一产生条件，决定了经济法作用机制的价值取向、作用范围及作用方式。 1、经济法作用机制的价值取向 在市场经济模式中，国家干预经济的一个重要目的是创造良好的竞争环境，协调不同市场主体之间的利益冲突，保持社会平衡，促进社会进步。作为国家干预经济的基本法律形式，经济法作用机制的价值取向，总的来说应是协调与发展。 第一，经济法追求法的一般价值取向-公平与效益。传统法理一直将公平正义视为法的基本价值，“无论在中文、西文中，用以表示法的词都有平、正、直的含义”，“平即平等与平衡”，“正即正当与公正”，“直即正直或公道”(注:卢云主编《法学基础理论》，中国政法大学出版社1994年版第216页。)。所以，法作为一种社会规范， 公平正义是任何一个社会及其成员所追求共同的价值目标，这也是良法应有的价值取向。在市场经济条件下，法作为配置资源的重要工具，在体现公平正义的同时，还应保证和促进社会的发展，这也正是效益作为当代法律的基本价值目标，已为众多法学学者所接受的原因。法律正逐渐受制于公平正义与效益的二重评价，经济法更是如此。 第二，经济法服从于市场机制的价值取向。国家的干预调节并不是取代市场机制，而是为了恢复、纠正和弥补市场功能的不足。从经济法内容可以看出，国家规范市场主体、反对并限制垄断、促进自由市场竞争、建立竞争秩序规则、进行宏观调控等，都是为了弥补和矫正市场机制的缺陷和不足，并非完全抛开市场调节。国家干预市场调节的目标与任务，首先是为了恢复市场的功能，保证市场机制正常发挥作用所需的条件，如反对并限制垄断、建立公平的竞争秩序规则等;其次是纠正市场机制作用的结果，主要是建立、健全社会分配和社会保障体系，体现经济法的公平正义价值;再次是弥补市场功能的缺陷，如提供社会公共 产品、进行宏观调控等。经济法作为国家干预经济的基本法律形式，主要以维护和促进市场机制的完善作为自己的存在目的和作用限度。必要的有限的国家干预措施必须遵守“与市场一致”的原则，这也是经济法作用机制走出两难困境的途径。而市场机制的价值取向就是如何有效地运用市场机制进行资源配置，就是追求效益的最大化。 第三，经济法作用机制的目标-协调与发展。“经济法不外是适用经济性即社会协调性要求的法律，换句话说，经济法也就是为了以‘国家之手’代替‘无形之手’来满足各种经济性即社会协调性要求而制定之法”(注:〔日〕金泽良雄《经济法概论》， 甘肃人民出版社198<5年版，第8页。)。经济法运用国家干预经济的方式， 协调各社会主体之间的利益冲突，保持社会平衡。因为，在自由放任的市场调节机制下，由于市场失灵所带来的供求总量及供求结构失衡、社会分配不公及社会公害、缺乏社会保障等，国家干预或说经济法就是通过规范市场主体、市场规则、保持总量及结构平衡、消除或减少社会公害、建立和健全社会分配制度及社会保障制度，形成良好的经济秩序和社会秩序，保证经济效益与社会效益的协调。其主要表现为:一是为自由市场竞争创造和保持所需的制度条件，使市场机制更具效力;二是通过积极的社会政策保证社会的公平与安定，协调社会平衡。由于社会经济始终是一个动态的过程，经济法的作用机制就是运用国家干预，在协调的基础上，维护和促进市场机制的完善，弥补和矫正市场机制的不足，实现经济效益和社会效益的最大化，推动社会向前发展。 2、经济法的作用范围 这里所说的经济法的作用范围主要是指经济法作为国家干预经济的手段、工具，弥补和矫正市场机制缺陷和不足的范围，即国家干预经济的范围。它 不仅体现了经济法作用机制的价值取向，更展示了国家在干预经济过程中体现的协调与发展的价值要求。 国家干预经济的范围，概括而言有以下四类:一是国家保证和促进自由市场竞争，对市场运行的环境和制度条件予以调节、完善。因为完全自由放任的市场竞争不仅将导致垄断的形成，阻碍和削弱竞争、导致不正当竞争行为、出现脱离产品价值的垄断价格、产生垄断产品和服务质量问题，还将因垄断技术而阻碍技术进步，从而损害垄断企业与消费者的权益，甚至阻碍社会进步和国家发展。国家保证和促进自由市场竞争就是通过经济立法，通过市场竞争规则，维护正常的市场竞争秩序。二是对市场运行过程进行干预，即改变或创造经济运行条件，对市场主体的利益和优先地位进行重新分配。国家通过财政货币政策和计划、投资等手段，对经济总量和经济结构进行调节，实现总量与结构平衡。三是国家直接参与经济过程。市场经济条件下，每一市场主体都是在最大化的追求经济效益，同时由于经济规律的左右，任何产品或服务供求关系的变化，都会引起社会资源配置的变化，大量的生产者和社会资源总是集中于利润较高的行业和部门，其结果往往又造成利润较低的基础行业衰退，尤其一些经济效益低而社会效益高的社会公共产品和服务更是如此。这也是国家直接参与经济活动的原因。四是国家干预社会产品的分配和实施社会保障。“‘看不见的手’可能惊人地有效率，但它同时也带来非常不平等的收入分配”(注:〔美〕萨缪尔森《经济学》，北京经济学院出版社第十四版，第<5<5<5页。)， 为在市场机制的分配基础上尽量做到社会公正，保证社会安定，减少人们的生命、生活风险负担，国家必须干预市场调节的社会产品分配和社会保障问题。 3、经济法的作用方式 经济法作为国家干预经济的基本法律形式，其作用方式主要是指国家干预经济的方式，即国家弥补和矫正市场机制缺陷与不足的方式。从上述国家干预经济的范围(经济法作用的范围)可知，国家除直接参与有限的经济过程外，主要在于对市场的管理、宏观调控和社会保障，所以经济法的作用方式也必须为其特定的作用范围服务。 从现代经济法的发展过程可以看出，在不同历史时期，由于国家对经济干预的力度不同，经济法作用的方式也有所不同，如最早的现代意义的经济法-1890年美国颁布的《谢尔曼反托拉斯法案》，纯粹是禁止性， 而一战后的经济法则出现许多授权性规定。 进入二十世纪70年代以后，西方主要资本主义国家的经济法又出现了许多新的特点，其作用方式也出现了新的变化，即由于凯恩斯理论所导致的成熟的现代经济法过份强调国家干预，随着二战后经济的发展和市场机制功能的恢复，导致国家干预与市场调节之间出现了矛盾，因而体现经济法作用方式的国家干预方式也随之发生变化。我国经济法由于产生于高度集中的计划经济时代，虽然九十年代后确立了市场经济体制，但由于传统的制度模式和法律意识作用，致使我国的经济法作用方式并没有很好地适应市场经济的发展，往往出现通常所说的“一管就死，一放就乱”的局面。 经济法从法律形式上看，应属公法范畴，但其作用的领域却又是私法作用的领域，出现所谓的私法公法化。由于公法的作用方式是强制命令式，这又是对社会的经济发展相当不利的。所以经济法的作用方式不能单靠公法的作用方式;但同时，国家干预经济方式又不可能完全采用私法方式，所以在经济领域就出现了公法化的私法作用方式。国家干预经济虽往往以国家直接参与公共产品的生产和服务、基础设施的建设等方式进行，但其重点却是弥补和矫正市场调节机制的缺陷，这也就定了经济法作用方式的重点应是如何使国家干预与市场机制有效地 结合，共同调控经济的运行，促进社会的发展。 经济法既然是上述意义上的公法与私法的结合，其作用方式自然也就是 公法作用方式与私法作用方式的结合，具体说来就是协调、平衡。