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加拿大资源与环境管理的特点及对中国的启示

2017-12-21 12页 doc 28KB 37阅读

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加拿大资源与环境管理的特点及对中国的启示加拿大资源与环境管理的特点及对中国的启示 加拿大资源与环境管理的特点及对中国的 启示 <决策咨询通讯)200"/年?第5期 加拿大资源与环境管理的特点及对中国的启示 燕乃玲夏健明 摘要:近年来,加拿大所面临的主要环境问 题包括资源管理,气候变化,大气污染,水污染和固 体废弃物管理等几个方面.面对国际和国内资源 与环境压力,加拿大联邦政府自然资源部和环境保 护部等职能部门作出了积极响应.通过建立有效 的政府间合作平台,实施"可持续发展战略"和"加 拿大环境议程","加拿大绿色行动"等规划,加拿 大的资源与环境管理形成...
加拿大资源与环境管理的特点及对中国的启示
加拿大资源与环境管理的特点及对中国的启示 加拿大资源与环境管理的特点及对中国的 启示 <决策咨询通讯)200"/年?第5期 加拿大资源与环境管理的特点及对中国的启示 燕乃玲夏健明 摘要:近年来,加拿大所面临的主要环境问 题包括资源管理,气候变化,大气污染,水污染和固 体废弃物管理等几个方面.面对国际和国内资源 与环境压力,加拿大联邦政府自然资源部和环境保 护部等职能部门作出了积极响应.通过建立有效 的政府间合作平台,实施"可持续发展战略"和"加 拿大环境议程","加拿大绿色行动"等规划,加拿 大的资源与环境管理形成了鲜明的特点,其做法扣 取得的经验值得我国资源与环境管理借鉴. 关键词:加拿大;资源与环境管理;经验 加拿大是英联邦中一个拥有10个省和2个地 区的自治联邦国家,有三级政府组织:联邦政府,省 政府和城市市政府.近年来,加拿大所面临的主要 环境问题包括资源管理,气候变化,大气污染,水污 染和固体废弃物管理等几个方面.面对国际和国内 资源与环境压力,加拿大联邦政府自然资源部和环 境保护部等职能部门作出了积极响应.加拿大自然 资源部是第一个将可持续发展记人部门法令的联邦 政府部门,也是最早采纳环境政策指导其内部运作 和采购的政府部门之一.自1997年始即倡导和推 行可持续发展战略.加拿大环境保护部则通过"加 拿大环境议程"这一环境与发展战略规划,致力于在 确保经济增长的同时保护环境,保护加拿大人民的 健康.加拿大按照可持续发展原则实施资源与环境 管理的做法和取得的经验,值得我国借鉴. 一 ,加拿大资源与环境管理的特点 (一)法律是一切行动的基础 任何一项国家行动,都有法律作为基础保障. 这是确保行动能达成一致的前景目标,有效性,以及 协调各不同利益相关主体共同采取行动的基础.以 加拿大环境部《可持续发展战略(SDS)2007--2009} 为例,加拿大1995年的《总审计长法案》(Auditor 56 GeneralAct)的修正案要求,相关专业部委必须每三 年准备和更新一次可持续发展战略(SDS).这些战 略要阐明部门更好地将可持续发展融人其政策,计 划和执行过程而需要采取的行动和达到的目标.加 拿大环境部《可持续发展战略(SDS)2007--2009}为 该部发布的第四轮可持续发展战略,该战略明确了 加拿大环境部在未来三年,为了将可持续发展更好 地与环境部战略结果的规划和实施相结合而需要采 取的行动,承担的职责,阐明作为政府部门如何更好 地响应巩固加拿大环境部环境可持续职责的社会与 经济因素.这确保了加拿大环境部可持续发展战略 的规范性,连续性和务实性. 在环境保护方面,加拿大宪法(Canada'SCon— stitution)未规定保护环境责任.保护环境的法律根 据是从保护人民的身体健康需要得出的.根据加 拿大宪法的规定,加拿大联邦政府制定有环保法, 渔业法,环评法.做为对环境法的修正案,加拿大 政府正在讨论出台清洁空气法(由于这部法涉及温 室气体的问题,各方意见难以统一). 各省根据宪法的授权,从本省的需要制订自己 的环境法规,省是环境立法的主体.例如,安大略 省制定的环境保护方面的法律法规有:环境保护法 (1990),环境权利法(1993),环评法(1990),安大 略水资源保护法(1990),安全饮用水法(2002),可 持续水资源和排放系统法(2002),清洁水法 (2006),营养物管理法(2002),废水回收处理法 (2002),杀虫剂法(1990)等. 联邦政府与省政府之间在环境上的法律权责 建立在联邦宪法规定的"分担责任"上.以水资源 保护为例,联邦政府对渔业,航行,船运,跨国际水 资源管理和联邦土地有立法权,而省则在各自的行 政边界内管理水资源,并在以下几个方面有立法 权:水的需求和供应,污染控制,水电和非核电力管 《决策咨询通讯)2oo7年?第5期 理以及灌溉.省还负责提供安全的饮用水,管理城 市水资源和自来水设施规划和主要的灌溉项目. 城市市政部i'-J~tl主要管理与水处理和供应相关的 设施. 严格执法,全社会自觉守法是加拿大环境和资 源法发挥效用的基础.清洁水法颁布以后,据说农 民在田间劳动的时候甚至不再在河里用肥皂洗手, 以减少对水环境的影响.如果有人违反了法律,任 何发现的人都会自觉报警.这种自觉遵守法律与 加拿大人的公民意识是分不开的. (二)各级政府和部门的职责明确 加拿大是联邦制国家,加拿大宪法分别规定了 联邦政府和各省政府的权力和义务,联邦政府与各 省政府均根据宪法授予的权力履行职责,各省政府 不是根据联邦政府授权履行职责. 按照加拿大宪法,联邦的权限包括联邦财产, 案例:安大略省废弃物管理 海岸和内陆的渔业,候鸟,国际水域,贸易和商业, 和平,秩序等;各省的权限包括公共土地,就业,税 收,财产和民事权利,财税和资源管理等.特别是 土地和资源的所有权归各省所有,因此其环境管理 和保护的法律责任也更多地由各省来承担. 根据各自的职责,各级政府和各部门分别出台 相应的政策,以实现自己的权利和义务.以能源政 策为例,联邦政府出台联邦能源政策框架,通过建 立竞争的市场机制决定能源的供应,需求,价格和 贸易,促进能源安全,保障和环境保护,负责能源基 础设施和市场的管理.此外,还采取重点干预的手 段,达成市场机制所不能取得的政策目标,例如在 健康,清洁的大气和气候变化等共同关心的事务 上.在十个省,各有不同的能源政策,根据其资源 禀赋的不同,能源供应的侧重有所变化,对市场的 干预程度也不一样. 安大略省到2005年,安大略省产出大约1300万吨非有害废弃物(居民生活垃圾加 工业,商业和企事业单位废弃 废弃物物).其中大约300万吨通过31l原则和堆肥措施回收利用,其他的大约1000 万吨需要处置,其中约6OO 基本情况万吨是在安大略处理的,大约40O万吨被运往美国填埋. 废弃物处理的联邦环境保护法第V部分一废弃物 法律依据安大略省废弃物出回收法(2002) 省政府的职责 设立强制性的环境标准 鼓励和支持废弃物回收 确保具有可持续的废弃物管理体系 为市政部门和产业部门提供必要的条件,以增强废弃物回收和恰当的管理废弃物.例如对市政和废 弃物管理部门的需求做出响应,建立饮料和酒瓶储存一回收系统;针对城市有害和特殊废弃物出台相应的 安大略废弃物回收计划等.政府责任 城市市政部门 负责向所有居民提供废弃物收集和处置服务 选择与城市特定的环境相适应的废弃物处置方式 私人企业 根据向工业,商业,事业单位废弃物管理服务和部分居民提供废弃物处置服务. 居民 根据法律规定(各省法律规定有所不同),居民必须参与垃圾分拣. 废弃物管理的案例说明,省政府对废弃物的管理起到的是规范,批准和检查的作用,而市政部门则是具体分析 的项目提出者和责任者.其他相关单位按市场机制参与该行业的运作. (三)建立政府间协商机制 由于宪法分别赋予了联邦和各省政府的权限, 而不是由联邦政府赋予各政府权限,因此在许多事 物上联邦政府对各省政府并没有直接的管辖权,各 相关方(各级政府和政府各部门)在处理资源和环境 问题时,多边协商机制显得十分必须和重要.在加 拿大,省级政府间的合作,协商机制,特点十分鲜明. 一 方面,在环境问题上宪法没有明确"责任", 57 《决策咨询通讯)2oo7年?第5期 联邦和省政府"分担责任",另一方面,环境问题本 身的特性决定了这种联邦一省一大区(F)三位 一 体的协商机制的出现:环境问题是宽泛和多侧面 的;行政边界与生态系统边界并不一致;加拿大广 泛承诺了国际环境义务;省在处理地方和区域环境 事务上的能力大大提高;没有一个方面可以单独管 理环境事务. 面对这些挑战,实现有效的环境管理迫切需求 建立F多边和双边协商工作机制.比如为避免 重叠,冲突和不确定性有必要在各自的作用和责任 方面展开对话;便于在宪法赋予的权限之间开展合 作等等. 加拿大各级政府间的环境合作协商机制主要 通过两个平台来实现:an拿大环境部长会议和加拿 大资源部长会议. 加拿大环境部长会议由FPT的所有环境部长 组成,主要关注环境事务上的联合行动,包括空气 质量,水质和水量,环境评价以及气候变化.每年 至少举行一次会议讨论优先的环境问题,确定下年 度的等.其目标包括:调和环境政策和步 骤;合作的,结果为导向的行动;宪法赋予的权限边 际事务的战略管理以及制定国家环境标准和目标. 而任何环境部长会议决议的执行责任则落在参与 会议的省级政府身上. 加拿大资源部长会议由所有对森林,公园,野 生动植物,濒危物种和鱼类及水产业负责任的部长 组成.强调共同关心的问题(Crosscutting)比如生 物多样性,濒危物种,外来物种入侵和气候变化的 某些问题. 在省政府和城市政府之间,则建立另外一种协 商机制.以安大略省为例,安大略省与城市市政联 合会(AMO)签署有"谅解备忘"(MOU).MOU承 诺,省政府将向AMO咨询那些对市政预算产生重 要影响的状况和规则变化.省政府和AMO之间每 月举行一次会议,会议向部长提供有关AMO执行 情况的咨询议案. (四)公众参与 公众参与是西方国家在环境和资源管理决策 方面的重要特点之一,并不是新的话题.然而,加 拿大的公众参与,在组织体系,选择方式,决策参与 的各环节都有鲜明的特点.而这一切的根本,还是 58 在于公众的公民意识. 公众参与政府事务决策,有着法律基础,加拿 大环境NGO咨询首先是法律的要求.加拿大 环境保护法,濒危物种法和原住民法对此都有规 定.其次,政府方面认为,环境NGO咨询是实现好 的管理的要求,它能够:减少冲突;导致更好的决 策;最小化长期的成本和拖延;建立信任;强化市民 的能力,同时也是民主的组成部分. 除了环境NGO,加拿大环境咨询还与多个方 面的公众建立关系,包括:省和大区;原住民政府和 组织;产业;劳工组织;学术界和加拿大公民. 加拿大环境NGO最突出的特点在于其网络化 管理.目前,主要的环境NGO网络包括加拿大环境 网,代表遍布加拿大的超过800个环境非政府组织; 气候变化行动网,有4o个关注气候变化的环境非政 府组织;加拿大大自然网,处在发展中的一个有360 个基于社区的自然主义者组织及其各省的分支机构 组成的网络.尽管环境NGO在规模,预算,关注事 务,参与方式等方面各有不同,但都有着与网络共同 工作和合作的意愿.这些网络在帮助政府选择环境 NGO参与事务咨询和决策方面发挥着极大的作用: 网络提供了代表性:由于各种网络的成员其特 定的性质,具有广泛的咨询代表性;网络提供了可 信性:通过网络自己选择代表,解决了政府部门选 择的偏好;网络提供了有效性:网络替政府部门解 决了建立庞大的NGO代表数据库的问题,提高了 工作效率. 由于环境NGO自己有很多专家,在环境事务 上代表了社会层面的视角,对公众观点具有很强的 影响力,因此环境NGO的参与改进了政府在环境 和资源事务方面的决策结果. (五)以企业为主体的产业科研一体化 对加拿大企事业单位的考察发现,以市场为基 础的灵活的机制是加拿大企事业单位充满活力的 根源.以企业为主体,建立产业和科研一体化的发 展体制,是推进环境及相关产业发展的有效途径. 同时,也只有环境及有关产业的发展,才能更有效 吸引企业和私人方面参与环境保护行动中来. 在Plasco能源气化工厂,几乎所有种类的废弃 物经过处理后可以转化为能源,使一个环境梦想变 成了现实的产业.Plasco能源公司走出了一条依靠 《决策咨询通讯)2007年?第5期 专利技术,建设示范基地,实现产业化发展的路子. 爱德蒙顿废物卓越管理中心则是一个公共和民 营部门合作的典范.该中心是由埃德蒙顿市政府, 阿尔伯特大学,阿尔伯特科研委员会,AMEC土壤环 境有限公司,北阿尔伯特工业学院以及奥兹大学共 同投资建立的非营利性组织,典型的政府,民营企业 和学术界三方合作伙伴参与的合资企业.建立的初 衷,是将其作为一个公共和私有部门协同作业的平 台,提高在废弃物管理这个领域的科学研究,技术开 发和商业化运作,焦点是在真实的运行体系下开发 可用于可持续性废弃物管理的实用性解决方案. 该中心与众不同的地方在于,在这里科研,开 发以及培训能够在实际运行的环境里进行.现场 设施包括固得坝现场和埃德蒙顿废弃物管理卓越 中心."这些设施给科研人员提供了一个绝好的机 会在一个实际的环境进行前沿工作探索",是一个 动态的"活实验室".这种灵活的体制机制同时为 整合公共和私有资源,协助知识传播来服务于公共 健康,环境保护和可持续发展提供了典范. 二,对中国资源与环境管理的启示 (一)资源与环境意识 中国人口众多,又是一个仍处于快速工业化过 程中的国家,在资源的拥有量,环境容量和当前面 临的环境问题几个方面,与加拿大不可同13而语. 加拿大的淡水资源占世界淡水资源的20%,石油储 量仅次于沙特阿拉伯居世界第二位.有世界第二 大的北方森林,面积530万km.,相当于中国国土面 积的一半多.在环境方面,强调的重点是多伦多的 城市大气质量,阿尔伯特省的油沙生产和五大湖地 区的水质保护和气候变化问题.实际上五大湖地 区尚谈不上水质问题.即便如此,加拿大在节约资 源和提高资源利用率,保护环境,实施可持续发展 方面的超前意识和务实策略,都值得中国学习. 加拿大自然资源部每三年修订一次"可持续发 展战略"规划(SDS),其目标包括环境质量(清洁空 气,清洁的水和温室气体减排),和可持续发展管理 (可持续社区,资源的可持续发展和利用,以及可持 续管理).通过这种不断的进展,适应可持续战略 的要求,改进自身的作用.可以说,加拿大资源部 所作的任何事情,某种程度上都对可持续发展做出 了贡献.环境问题更是被放置在加拿大人最优先 考虑的位置.正如加拿大环境部长Harper说的 "加拿大人民很清楚地要求我们能把一项工作放在 其他所有工作前列:保护和改善我们的环境……". 在加拿大环境2007--2009年规划中,政府在环境 方面的投资超过90亿加元,加强法规建设和科技 投资,确保环境目标的实现一在确保经济增长的同 时保护加拿大人民的健康. 加拿大对公民的环境教育从另一个侧面体现 了社会在资源与环境上的价值理念.在加拿大,环 境宣传教育方式是多种多样的,除了由国家环境教 育中心这样的政府部门,很具特色的是参与式环境 教育.例如,在阿尔伯特市,就有废弃物管理卓越 中心这样的教育基地,建立起众多的教育项目,利 用相关研究成果对公民特别是中小学生进行生态 和环境保护教育.参与者为自己的城市有这样的 基地且自己能够参与其中做出贡献而自豪.市政 官员也通过环境公开13这样的特别节目参与其中, 进一步唤起民众的环境意识.志愿者行动计划是 另一种有效的方式.阿尔伯特废弃物管理卓越中 心通过举办三周的培训,包括讲座和现场体验,每 年培训30名志愿者.这些志愿者深入社区,开展 环境保护行动,他们的热情和积极参与,影响了其 他居民,使得环境理念深入社区. 加拿大这种从政府到公民普遍的资源与环境 意识,来源于他们对发展的本质的认识.这也正是 我国在科学发展观指导下,实现资源节约型环境友 好型社会建设战略目标的根本动力和保障. (二)政府环境管理能力 实现可持续的资源与环境管理,政府起着重要 的作用.积极有效地管理,产生更佳的决策,有助 于与各利益相关方建立新型的伙伴关系,消除冲突 和建立信任.从长远的观点来看,有效地管理还可 以减少成本和可能的延误. 加拿大的经验表明,提升政府环境和资源管理 能力,表现在三个方面的积极工作: 建设相对完善的基础:这包括设立标准,提出 政策工具,建立监测系统,数据管理和信息系统,科 研与教育体系,建设区域管理机构. 发挥协调职能:协调与各利益相关方的关系, 包括政府各部门,企业,公众和环境NGO.这要求 建立政府信用,共享各种信息,管理过程要开放和 59 (决策咨询通讯):oo7年?第5期 透明,提供必要的资金支持和管理能力支持. 主动和负责的态度:好的管理要求政府部门的 投入和包容,与其他利益相关方形成共同的价值 观.实行责任制,讲求效率和公平;确定和调整战 略方向;保持适时反应. 尽管加拿大联邦在环境方面的法律不多,但每 一 项行动背后都有法律的支持作用.政府部门运 作十分有效,每一项行动提出后,都有具体的部门 在负责扎实推进和落实.各部门责任明确,政策清 楚.特别是管理透明,无论是作为公民个人还是团 体,都可以获得政府的信息支持.比较而言我国很 多地方机构设置繁多,权责不清,执行不力.加拿 大政府间合作与有效管理是近十几年来不断探索, 积极适应和调整的结果. (三)有活力的机制 灵活的体制机制,能够有效整合资源,激发创 业的活力.在阿尔伯特气候变化研究中心,听到最 多的词汇是"创新",通过技术革新和机制创新,推 动事业发展.阿尔伯特气候变化研究中心是一个 政府差额拨款的事业单位,中心人员精简,职责明 确,以科学研究和技术重新为政策制定提供科学支 持,同时也为筹集经费实现自身发展创造了条件. 其灵活的管理体制源于对单位性质和职责的明确 界定.事业单位行使政府职能的重点应是以向政 府职能部门提供政策咨询和决策的科学支持,而不 是代为行使决策和管理职能.这种灵活的体制特 点,对一些事业单位,特别是部分行使行政职能的 事业单位的管理,具有借鉴意义. 三,建议 (一)让省政府分担更多环境责任 始终将环境目标和发展需要放在一起考虑,讲 科学发展,是加拿大各级各部门在决策中的共同价 值.而在法律赋予的权限范围内,责权利相统一的 管理是实现这一共同价值的制度保障.加拿大的 资源所有权在省级政府,经济发展的责任也在省级 政府,与此相适应的是,环境立法和执行的主体也 在省级政府.这就决定了资源节约和环境保护的 责任主要由省级政府承担,也正因为如此,各省级 政府才能做到经济发展目标和环境保护目标相一 致.在我国,尽管法律也规定,环境保护的主体是 各省级政府,然而在实际操作中,相关职能部门如 资源管理部门,土地部门和环境保护部门成为主要 责任人,相应地,中央资源管理部门,土地部门和环 境保护部门就承担了更多的责任.这也容易造成 地方政府主要考虑经济发展,而资源和环境保护主 要由中央负责的利益不一致局面. 建议依照法律,让省级政府承担更多更实质性的 资源节约与环境保护责任.中央要解决地方政府关注 资源和环境问题的驱动力问题,以使省政府有更多的 主动性,积极性和投入更大的力量来保护环境. (二)加强公众参与 环境与资源管理决策中,广泛的公众参与是 "让社会决定目标"的决策原则的体现.中国在公 众参与环境管理决策的实践中有了很大的发展,但 仍存在很多问题.一是缺乏对公众参与的全面正 确共识.不同的人有不同的认识,公众参与经常成 为利益主体实现自己目标的手段之一;二是缺乏一 套行之有效的组织办法,没有规则和程序,无法成 为有序的活动.听证会或咨询会上政府部门成为 受指责的对象,而不是裁判者和拍板的人;利益相 关者没有参与或保持沉默,而非利益相关者却在大 露风头,成为获名获利的场所.如何解决公众参与 中环境NGO的代表性,专业性和可靠性问题,加拿 大的作法的确值得我们研究.政府部门要改进工 作,NGO也要务实.只有双方面配合好,才能使公 众参与顺利开发并发挥作用. 加拿大环境NGO网络体系对我国有借鉴意 义.首先要立法,在法律上规定公众参与决策的组 织和实施原则,给与公众和NGO法律地位;其次要 通过网络建设,解决NGO的代表性,可靠性和专业 性问题.第三,政府要对公众参与决策和NGO的 发展给与支持,包括信息共享,开放,透明的管理 和必要的资金和组织能力的支持. (三)学习新的理念 可持续的资源与环境管理,要求整合人类关于 生态学特别是生态系统科学的最新知识,建立各利 益相关方参与的新型伙伴关系,采取适应性的,积 极的管理战略.这就要求政府职能部门摈弃旧的 管理理念,采取开放的管理,协调与各利益相关方 的关系,吸收最新的科学信息并与社会共享. (作者系中国浦东干部学院副教授) 责任编辑:徐宏
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