第四篇土地利用专项规划

第四篇土地利用专项规划 第四篇 土地利用专项规划 第一章 土地利用专项规划 第一节 概述 一、土地利用专项规划概念 土地利用专项规划是为解决某个特定的土地利用问而编制的土地利用规划。土地利用专项规划一般可划分为土地开发、土地保护、土地复垦、土地治理和土地整理等几方面的规划。 土地利用专项规划是实施土地利用总体规划的重要技术措施，它既要以总体规划为依据和指导，又是总体规划在专项土地利用上的深入和补充，具有较强的针对性和专一性，是土地利用总体规划的有机组成部分，是实现土地利用总体规划的重要技术措施。一般在编制土地利用总体规划的同时编制土地利用专项规划，为解决某类特殊方面土地利用问题，使编制土地利用总体规划更科学和合理。若在不具备编制总体规划条件的地区或为结合解决当前某类任务时，可针对某一方面专门编制土地利用专项规划。如小流域综合整治规划、基本农田保护区规划等。在内容的广度上，土地利用总体规划超过土地利用专项规划，而在内容深度上，土地利用专项规划超过总体规划。土地利用专项规划的任务是合理开发土地，提高土地的利用率和生产率，保护土地生态环境，获得最优的土地综合效益。 二、土地利用专项规划的性质和特点 (一)土地利用专项规划的性质 1、宏观性 土地利用专项规划是针对区域内某一类用地进行规划，规划的范围一般是一个行政区域，如县、市，或是一个流域和开发区，如河北省保定市基本农田保护区规划、黄河三角州耕地开发规划、黄淮海盐碱地综合整治规划。再一个从规划内容分析，土地利用专项规划是对某项用地进行组织利用，协调该项用地与其他用地矛盾，如基本农田保护区规划，不仅要规划好区域内基本农田保护等级、数量和界限，还要处理好建设用地与基本农田保护区的协调问题。这样才能真正使基本农田得到落实。在时间上分析，土地利用专项规划的规划期一般与土地利用总体规划期一致，规划期比较长，因此，土地利用专项规划也具有宏观概括性。 2、微观性 相对土地利用总体规划，土地利用专项规划是针对某一专项用地，主要研究该专项用地的开发、利用、整治和保护问题，而不是对该区域内所有用地进行规划;规划成果只对某一部门或某一单项用地的组织利用具有实施指导意义。 (二)土地利用专项规划特点 1、规划内容和目标都单一: 每一种专项规划只涉及一种用地或一类用地，是对土地利用某一方面的深入研究。因此，规划内容和目标都比较单一。 2、规划方法手段多样: 土地利用专项规划的研究对象各不相同，在规划时根据实际情况，采取不同的手段和方法来完成规划的任务，因此，它不象总体规划那样具有比较统一的规划模式。 3、规划具体、实施性强、见效快: 由于专项规划比较具体，有较强可操作性，比较容易实施，而且可在短时间内见效。 第二节 土地利用专项规划的基本类型与组织形式 一、土地利用专项规划的基本类型 土地利用专项规划可以根据土地利用不同方面可划分为如下几个类型: 1、土地开发规划: 1 第四篇土地利用专项规划 土地开发规划是通过对地区内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价，确定合理的土地开发利用目标、方向和方式，确定土地开发规模，制定实现开发目标应采取的措施和途径。如宜农耕地后备资源开发规划，沼泽地、滩涂的开发规划。 2、土地保护规划: 土地保护规划是指在一定的历史条件下，人们从保障自身利益或满足社会需要出发，为防止水土流失、土地退化、土地纠分及不合理占用等，以一定的政策、法律和经济技术手段，对某些地块或区域所采取的限制和保护措施。如基本农田保护区规划、自然保护区规划。 3、土地治理规划: 由于人类和其他原因，对土地不合理利用，导致土地资源的破坏和退化，为了使土地永续利用，人为地创造土地生态的良性循环的途径和措施。如水土流失规划、盐碱地整治规划。 4、土地复垦规划: 对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，可以根据社会经济生态条件，确定土地可恢复使用目标和方向，所采取的一系列措施和方法。 5、土地整理规划: 在一定区域内，依据土地利用总体规划，采用行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等的综合整治，调整土地关系，改善农业生产结构和生产、生活条件，增加土地可利用面积，提高土地利用率和产出率的国家措施。 二、土地利用专项规划的组织形式 按土地利用专项规划的深度、广度及类型之差异，可分为以下组织形式: (一)按自然或经济区域组织 按自然或经济区域组织编制的土地利用专项规划，一般要打破行政区域界线。规划编制时，要组成由各行政区域领导及规划技术人员参加的领导小组和技术工作组，要特别注意不同区域的局部利益。如对某一流域的土地整治规划，处于上下游的行政区域要统一思想，相互兼顾，只有上游治理好了，下游才能真正治理好;再如，自然保护区规划，涉及到生态环境的动态平衡，不要孤立地就一个地方的环境保护而论，而应考虑到各个专项规划的实施之间的影响。按自然或经济区域组织的土地利用专项规划的实施，应由各行政区政府和土地管理部门共同负责。实施中，一是要明确各行政区的具体任务，保证规划在各行政区域内均能得以实施;二是要经常做好协调工作，使各行政区步调一致。 (二)按行政区组织 有些土地利用专项规划具有特殊重要的意义和作用，因此一般由某级行政区划单位的政府出面组织，或由政府授权土地管理部门及其有关部门组织。如基本农田保护区规划、菜田保护区规划、后备土地资源开发规划、土地整治规划等。这些规划或是对人们的生活、生产有重要意义，或是难以由某一部门具体组织和实施，应由政府或土管部门牵头编制。编制这类规划时，应组成由政府领导及有关部门负责人参加的领导班子，做好领导和协调工作，各有关部门应积极参与和配合。这类规划的实施一般以土地管理部门为主，其他部门配合。 (三)按部门组织 有些专项规划涉及的是某一部门的用地，部门性很强，如城镇用地规划、公路用地规划、水利用地规划等。这些规划应由用地主管部门组织，土地管理部门参与协调。规划实施也以主管部门为主，土地管理部门做好检查监督工作。 2 第四篇土地利用专项规划 第二章 土地开发规划 第一节 土地开发 一、土地开发的概念 土地开发是人类通过一定的行政、经济、技术的手段，扩大对土地的有效利用范围，提高土地利用深度，以满足对土地不断增加的需求。土地开发包括两方面的含义，一方面是指土地利用范围的扩大，即对未利用土地的开发，如把荒山、荒滩、海洋等转化为可利用的土地;另一方面是指土地利用深度的开发，如把已经利用但利用尚不充分，生产效益低下的土地，包括中低产田、盐碱地以及城市基础设施不配套的老城区等加以改造提高，使其利用充分，效益提高。从这两方面可以看出，土地开发是通过各种手段挖掘土地的固有潜力，提高土地利用率，扩大土地利用空间与利用深度，充分发挥土地在生产生活中的作用的过程。 二、土地开发的作用 土地开发实际上是为合理而有效地利用土地创造条件而进行的经济、技术的投入过程，其结果是可利用土地面积的增加和土地利用条件的改善，土地开发的过程只是为合理的土地利用创造条件，所以，进行土地开发，增加土地的可利用面积，改善土地利用条件，必须进行必要的经济、技术的投入。 三、土地开发的形式 土地开发的形式是随着社会经济的发展而不断变化的，不同社会经济的发展时期土地开发形式各不相同，就目前而言土地开发形式主要有如下几种: (一)荒地资源的开发 全国约有3300万公顷宜农荒地资源，主要分布在北纬35度以北地区，特别是三江平原、松辽平原、大小兴安岭的山间谷地及山前丘陵平原、呼伦贝尔平原、锡林郭勒高原、河西走廊、准噶尔盆地、塔里木盆地、伊河流域等最为集中。 (二)沿海滩涂资源的开发 沿海滩涂主要指分布于海洋两岸潮间带的那部分涨潮淹没、退潮露出的土地，但有的特征为岸线平直，面积广大，涂面平坦，泥沙量丰富，淤积速度较快，涂质肥沃，土壤属海积层淤泥质粘土粉，细沙种类，滨海盐土土种，属于开阔性和发展性海涂，优越的环境条件极有利于开发，海涂开发的形式多种多样，如围海造田，围海养殖，也可作工业排废处理场所，也可填海进行城市建设等。全国约有海涂面积200万公顷，其中可用于围垦的淤泥质海岸的海涂资源有120万公顷。但由于我国沿海一带的经济最发达，土地资源短缺的现象也最突出。因此，海涂资源开发的意义很大，潜在社会经济效益也很大。 (三)闲散地资源的开发 闲散地主要指面积零碎，分布散乱的尚未利用的废坑塘、滩洼地、工矿废弃地、四旁闲地等以及自然破坏的土地，闲散地的开发主要是将这些尚未利用的面积零散，分布散乱的土地开发成为可利用土地的过程，如将这类闲散地进行开发整治，使之田成方，路成网，树成行，水利配套，改善农业生产条件，复垦耕地大有可为。 (四)中低产田开发 已利用的农田由于种种原因产出低，效益差。中低产田开发就是利用现有的经济技术水平，对中低产田进行技术改造，使其利用条件得以改善的过程。中低产田开发是农业土地开发的主要任务，在我国一些沿海地区，由于受水文条件和土壤条件的制约，存在一定数量的中低产田，如果对这些中低产田进行开发，综合治理，将达到增产效果，其潜力是相当可观的。 (五)城市新区的开发及旧城改造 城市新区的开发也叫城市土地的第一次开发，它是将城市新建城区内的农业土地转化为城市用地并进行城市基础设施配套建设，使其适应城市建设需要的过程。城市新区开发重点是在城市规划的基础上进行城市道路、供水、供电、供热、供气、防洪、排洪等基础设施的建设。 随着城市建设的发展和科技水平的进步，原有的城市建设区基础设施、城市布局、城市功能、城市环境以及城市建筑本身，均已不能满足现代化城市生活的需要，必须对城市土地进行再开发。从保护耕地角 3 第四篇土地利用专项规划 度来看，合理开发利用城市存量土地是今后建设用地的重要方向。 (六)农村空心村改造和农村居民点的开发 由于某些地区农民生活水平的提高，大部分人的住宅已迁建新房，而老村几乎成了空心村，成为荒芜闲置土地，加之居民点分布零乱土地利用率偏低。如果加强新村规划，开展旧村改造，将宅基地、旧房屋整理后退耕还田，可挖潜力较大。 四、现阶段土地开发的重点 现阶段土地开发的重点包括三个方面: (一)有地逐步开垦一部分质量较好的宜农荒地以弥补耕地的不足。我国现有耕地后备资源约1330万公顷，主要分布在新疆，内蒙古和黑龙江，四川等省区。有一些开发条件较好的地区，逐年有计划的开垦荒地，这显然是缓和我国人地矛盾，保持耕地面积相对稳定的有效途径。 (二)积极搞好废弃地利用和工矿林地复垦。我国目前有工矿生产和建设造成的废弃地约200万公顷，已复垦利用的不足2,。另外，在城市郊区、村旁、路边还有大量零散地没有很好利用。这些土地离城市居民点较近，交通方便，自然条件较好，经复垦后，无论是用于农业，还是用于城市建设，都会取得很好的社会经济效益。 (三)搞好中低产田改造。我国中低产田约占耕地总面积的60,，林地和牧草地的利用率很不充分，因此，治理改造低利用率土地是进行土地深度开发的有效措施。 第二节 土地开发规划 一、土地开发规划 土地开发作为扩大土地的有效利用范围，提高土地利用率和生产力的重要手段，是土地利用“开源”的主要方式之一。因此，加强对土地的开发管理，是土地管理工作的一项重要内容。土地开发应在土地开发规划指导下进行，土地管理部门通过编制土地开发规划，全面安排本地区内土地资源的开发利用，并对具体区段的土地开发利用作出规划设计。 土地开发规划是通过对区域内具有一定开发潜力和开发价值的土地进行自然、社会、经济评价和开发的可行性论证，以确定土地开发利用目标、开发方式、开发模式，制定实现土地开发目标应采取的措施和对策的一项措施。也就是对规划地区内待开发土地的开发利用所作的全面安排或设计。 二、土地开发规划的任务 土地开发规划的总任务是使一切能利用的土地全部得到合理利用，使土地生产力和利用率得到充分发挥。具体包括以下几方面任务: (一)确定土地开发的目标和方向 编制土地开发规划要在对待开发土地的自然、社会、经济条件进行分析评价及开发可行性研究的基础上，提出与待开发土地条件相适应的土地开发目标及开发方向，为土地开发决策及确定土地开发规划方案提供依据。 (二)制定土地开发规划方案，提出土地开发的具体措施 土地开发规划要合理确定待开发土地的利用结构和布局，各项工程设施的规划布局及开发资金、开发方式和开发速度等。 (三)提高土地利用率 土地利用率是反映土地利用程度的指标，是指已利用的土地面积占土地总面积的比例。提高土地利用率，一方面要加强对荒地、零星闲散地等后备土地资源的开发利用;另一方面要做好对被破坏了的土地的复垦工作。同时要提高土地的农业利用率、垦殖指数和复种指数，严格控制非农业建设用地。对于城镇和农村建房，可通过旧城、旧村庄的改造，统一规划、合理布局、增加建筑层数等来解决用地紧张的矛盾，尽量少占或不占耕地。 (四)提高土地生产力 土地生产力一般用一定时期内(通常为一年)单位土地面积上产出的产品数量或产值来表示。一个地区土地生产力的高低，与土地自然条件(如土壤、气候、地形等)及土地利用状况(如集约化程度、种植 4 第四篇土地利用专项规划 制度、利用方式等)有关。据统计，我国现有低产农田约占耕地总数的40,，通过规划，对这部分土地应增加投入，采用新品种、新技术及经济等措施来提高单位面积产量、变低产田为高产田。除农用地以外，非农业建设用地也应计算土地的产出率。 (五)通过规划，保护和改善生态环境 编制土地开发规划，注意把土地开发、利用、保护、治理有机地结合起来，在土地开发中保护生态环境，保护土地生态系统良性循环，这样才能保持土地长久的生产力，使土地达到永续利用。 三、土地开发规划的原则 (一)优先发展农业原则 由我国国情所决定，人口多，耕地少，为了保持国民经济稳定健康发展，必须稳定农业基础地位，这就要求不仅保护农业用地，还要尽可能扩大农用地面积，对适宜于农业生产的用地应优先开发为农用地。 (二)依据土地利用总体规划原则 土地开发规划一方面必须参与土地利用总体规划中用地平衡调整，另一方面在效益方面必须与总体规划保持一致，而且土地开发规划的一些指标制定必须以总体规划为前提。 (三)生态优化原则 土地开发实际上是一个将自然生态系统转化为人工生态系统的过程，显然土地开发是一个打破土地固有状态的行为，对于生态环境，往往有牵一发而动全身的效果。因此，土地开发规划必须建立在获取良好生态环境的基础上，既要保护好固有的良好生态环境，又要改善生态环境条件。 (四)最佳利用原则 在开发能力的条件下，以最小的投入获取最大的产出，同时，尽可能挖掘潜在的面积和尽可能利用其优势。 (五)可行性原则 编制开发规划时必须先进行可行性分析论证。在调查勘测的基础上，从社会、经济、技术和生态等各方面论证待开发土地资源开发的可行性。 四、土地开发规划的类型和内容 从开发范围和性质分:综合性开发规划和项目开发规划。下列介绍其内容: (一)综合性开发规划的内容: 综合开发规划是对区域内土地开发的全面系统的部署。它以土地利用总体规划确定的土地开发指标为依据，综合考虑区域社会经济发展的要求、土地资源的特点及土地开发的技术、资金条件等，拟定区域土地开发的规模、地点、开发的先后次序，确定待开发土地的用途。 综合开发规划的主要任务之一是安排好农、林、牧、渔用地的开发。因此，根据待开发土地的适宜性来确定土地开发用途，是综合开发规划的一项基本要求。综合开发规划也因其规划区域的差别，规划内容重点也有所不同。其中，在省、地(市)范围内或跨地区编制的综合开发规划，宏观控制性强，规划内容主要是确定土地开发的规模，待开发土地的利用结构，主要开发措施及开发模式等。在县、乡范围编制的综合开发规划的内容则要求具体、详细，要进一步确定待开发土地的布局、用途，以及土地开发规划的实施措施及实施计划等。 一般来说，综合开发规划的内容主要包括以下几方面: 1、待开发土地的调查和评价。在对待开发土地资源的自然和社会经济条件进行调查研究的基础上，评价土地的适宜用途，分析土地开发的有利条件和限制因素，明确待开发土地开发的难易程度。 2、土地开发的可行性论证。包括土地开发的生态平衡、经济效益、开发的技术、政策、资金条件等方面的可行性论证。 3、确定土地开发目标。土地开发目标是土地开发要达到的结果，可以表现为土地开发的社会、经济、生态效益，开发土地的总体规模及各种用途土地的数量等，目标可以是单一的，也可以是多方面的，综合开发规划目标一般分为中期和远期目标。 4、确定待开发土地的利用结构和布局。即根据土地条件和土地需求状况，确定待开发土地的利用类型及数量，并根据开发土地的分布情况，合理确定各地的土地开发量及开发用途。 5、确定土地开发模式，即确定采用哪种方式进行土地开发。 5 第四篇土地利用专项规划 6、确定开发次序和速度，即对土地开发作出时间上的安排。 7、制定土地开发资金计划及实施措施。确定土地开发的资金筹集及使用方式、制定实施规划方案的政策、技术、经济等措施。 (二)项目开发规划的内容: 项目开发规划是对具体地块、区段土地开发的规划设计。它应根据综合开发规划的要求编制。未制定综合开发规划的，应符合土地利用总体规划、城市(镇)规划的要求。项目开发规划包括开发用途:为农林牧渔用地的项目开发规划和用于城镇建设的项目开发规划，后者又可分为旧城改造开发规划和新建开发区规划。项目开发规划的内容主要有以下几方面: 1、待开发地段的勘测、评价及社会经济条件调查。 2、土地开发的可行性论证。 3、土地开发的目标和方向。 4、开发区的总体布局。 5、土地开发的技术方法及资金筹集方式。 6、土地开发的实施计划。 五、土地开发规划编制程序 (一)初始商讨阶段。初期研讨会，提出问题，提出设想，确定开发目标。 (二)准备阶段。包括组织准备和资料准备。组织准备包括人员组织和制订、业务培训等。资料准备包括土地利用现状调查、可开发土地资源调查，搞清土地可开发资源的数量、质量、分布，了解土地的自然、社会及经济状况。 (三)编制开发规划阶段。 、土地资源开发可行性分析。主要从自然条件、社会经济条件和技术条件等方面进行分析。土地开1 发是对土地利用的新的举措，因此对土地开发在经济、自然和社会、技术等方面是否可行必须做出分析说明。自然条件分析主要是对待开发土地资源的自然因素进行分析，考察土地开发利用的有利条件和限制因素，判断开发的可行性和开发后对周围自然环境造成的影响。土地开发的社会经济分析是从开发的资金、人力、物质等方面分析开发的可行性。特别是开发资金的落实(投入可能性、资金来源、投入量大小等)，同时还要分析区域交通等其他社会经济发展状况。科学技术直接关系到土地开发的形式和效果，应从技术水平、设备、人员素质等方面进行分析。 2、待开发土地资源评价。这是土地开发利用规划的重要内容，是合理组织土地开发的重要依据。它是通过对影响土地生产能力的主要自然性状(地形、地貌、土壤、气候、水文和水文地质、植被等)和社会经济条件进行分析、评价，鉴别土地对于某种作用的适宜性和限制性，从而确定待开发土地资源的等级分类及其开发目标和开发利用价值。 3、确定开发方向、目标和规模。依据社会经济需求，从当地自然条件、经济水平和技术条件出发，依据待开发土地资源的评价结果，在满足供需平衡的基础上，确定土地开发的方向、目标、规模和途径，以取得开发的最佳效益。 4、确定待开发土地利用结构和布局。我们这里说的土地开发主要是指农用地的开发，是以农、林、牧、渔生产建设为中心的土地开发。因此首先要根据土地开发方向和农业用地要求，合理组织土地的开发利用，安排农、林、牧、副各业的用地配置。大的开发区还必须搞好与农业生产相关的其它各项配套设施建设对土地的要求，包括交通、水利等基础设施和保护水土的生物工程措施。综合性垦区还要设置居民点。所以土地开发过程中不能单纯考虑农业土地的安排，还应统筹安排，进行总体规划。 5、土地开发方案的评价。土地开发带来的生态、社会、经济效益问题是土地开发的敏感问题。规划方案的优劣必须从这三个方面进行评价。尤其应考虑经济效益和土地开发对生态的影响。 6、确定开发方案。在几个方案中选取“三大效益”最优的方案作为入选方案，并参照可行性论证结果确定开发方案。 (四)实施阶段。制定开发措施，保障规划实施。着重从加强领导、制定优惠政策、合理组织开发形式等方面考虑，如:组织集体开发;确定人力、物力、资金的投入水平;确定规划的实施方法步骤，编制土地开发计划包括中期和年度开发计划，确保土地开发规划的落实。 6 第四篇土地利用专项规划 六、土地开发规划的主要成果 (一)待开发土地资源现状图。主要反映出待开发土地资源数量、分布、质量等，可以和土地利用现状图合为一份。 (二)待开发土地适宜性评价图:一般采用多宜性评价方法，往往和土地适宜性评价图合为一份。 (三)土地开发规划图:把待开发土地资源开发规划方案标绘在图上，还可将开发利用方向及实施计划的不同年实施部分用不同颜色和不同符号区分开来。 (四)土地开发规划报告。应包括如下几方面内容:1、规划区基本概况，包括自然社会经济情况， 、规划区待开发土地资源的开发可行性分析，待开发土地资源的评价及开发潜力分析的有地理位置等。2 关内容。3、制定开发原则，确定开发目标、开发方向。4、编制规划方案及择优的依据。5、实施规划的措施。 将土地开发的有关法律、法规、上级文件以及编制土地开发的其他依据列为附件，一同提交有关部门审批。 七、土地开发规划的实施 土地开发规划编制后，重点要抓好开发规划的实施。实施中要结合当地的实际情况，因地制宜，把行政、经济、法律等手段结合起来，组织社会各方面的力量，加强领导，制订优惠政策，合理组织多种形式的土地开发，在技术、资金、物资上给予必要的扶持，制定科学的实施方法步骤，以保证土地开发规划的实施。具体措施有以下四方面: (一)用地和开发相联系，让用地部门或单位承担起开发的义务。令用地者在用地的同时，缴纳一定开发费用或利用用地者的开发设备进行开发。在开发的全过程中，开发基金的建立和合理使用对土地开发有较大意义，各级土地管理部门应做好这一方面的工作。 (二)组织多形式、多渠道的开发。鼓励农民个人、集体集资或组织专业队伍实行开发，或者实行招标开发。对开发者给予适当的优惠，把国家、集体、个人三者结合起来。 (三)实行项目管理。土地开发的项目管理是指在土地开发的全过程中的组织、协调、指挥和监督等工作。包括对土地开发的行情分析、可行性研究，项目资金的筹措、承包方式的选择、环境影响分析等内容。 土地管理部门在土地开发中应实行项目管理的办法，由开发者提出开发项目的规划或计划，向土地管理部门申请。土地管理部门根据上级批准下达的开发任务，批准项目计划，同开发者签订合同，明确双方开发中的责、权、利，按合同拨款，并进行技术指导，检查验收，最后确定新开发土地的所有权、使用权，进行登记发证，搞好权属管理。 (四)制定必要的法规、法令，以确保土地开发符合生态环境的要求，经济、技术措施能得以实施。 7 第四篇土地利用专项规划 第三章 土地治理规划 第一节 概述 一、土地治理的一般概念 土地治理，是在人类生产活动改变自然生态系统平衡的同时，采取生物措施与工程措施相结合的综合措施，对不同地区，不同类型或不同利用目的的低产土地和遭受破坏不能利用的土地进行改造治理，建立新的有利于人类生产活动的生态平衡系统，改良土壤，提高土地利用率和生产率。所谓生物措施即利用生物发达的根系固土固沙和高大的茎干、繁茂的枝叶防风，通过合理规划与布局形成生物的防护屏障。如农田防护林、水土保持林、水源防护林，防堤护岸林等。所谓工程措施即利用工程设施抗旱、防洪、防涝、治土治水等形成的防护体系，如水利工程、治坡梯田、防洪沟、排水沟、筑坝、修埂、挖坑等。生物措施一般见效慢，但能持久，不仅有经济效益更主要是有生态效益，与生态环境改善一致，另外投资少。工程措施见效快，但投入多，且需经常投入年度维修费。实际工作中，应两者结合起来，用工程养生物、生物护工程，才能取得良好的效果。 土地治理规划是在对土地受损范围、受害程度、受损源，以及生产力水平、资金状况等方面研究的基础上，提出整治土地、恢复地力的计划和方案。 二、土地治理类型 土地治理类型包括:土地侵蚀治理、土地沙化治理、土地盐碱化和次生盐碱化治理、土地潜育化和次生潜育化治理、土污染治理、土地复垦。 第二节 土地治理规划程序 一、土地治理规划的原则 (一)全面规划，综合治理 土地治理，必须遵照土地的自然规律和经济规律，统筹安排，进行全面规划，实行综合治理。是生物学、生态环境及自然科学、工程技术和社会科学等多学科、多领域的综合。在措施规划中应用工程措施、生物措施、农业措施、化学措施和管理运用等一个系列化的综合过程。 (二)明确主攻方向，因地制宜治理土地 治理规划是在特定土地开发区域上进行的，所以，有较强的地域性。根据区域限制因素，明确主要解决的问题和采取的措施。 (三)从实际出发，措施可行 从实际出发，本着需要与可能，合理制定规划目标和措施指标。 (四)远近结合，力求实效 土地治理是一项长期性的措施，所以，不能一次完成或一劳永逸，而是在实际治理过程中，不断提高和完善，逐步实现其治理效益。在内容上分清主次和先后顺序，资金投放、用工等具体安排。 (五)保持土地生态平衡 把治理区作为一个整体来考虑，使治理后的生态环境效益、生产效益都得到提高。 8 第四篇土地利用专项规划 二、土地治理规划程序 (一)准备工作阶段 1、建立组织、统一领导:治理规划在当地领导机关的主持下进行。首先由主管部门召集有关部门成立组织机构，在统一组织下，专业负责，分项承担，统一协调。 2、制定计划、明确任务:规划机构成立后，要制定周密的工作计划。 3、收集资料、调查研究:规划中，首先要收集治理地区已有的各种资料，初步分析，整理全区的基本情况。 (二)实际调查阶段 1、调查方法 (1)普查 主要是地域性普查。地域性普查是治理地区控制性的调查工作。一般可按流域调查或按治理地域调查。调查中，要与行政界线密切结合。在小流域范围内，可以县为单位，按其所在流域进行调查。 普查主要查清治理地域内，自然各因素的地域性特征和土地危害的发生、发展规划，土地治理的途径。要充分利用现有资料，进行综合分析，为制定规划提供区域性依据。 (2)重点调查 主要是在普查的基础上，对土地治理地域的各治理区进行重点调查。这种调查，一般是把治理地区与行政区结合进行。调查的方法与普查类同，而调查内容、要求和深度比普查要严格，是普查的继续和深入。 (3)典型调查 主要是在治理地域内，对具有代表性的治理地区进行的调查。通过典型调查，主要是揭示治理地域内受害土地的发生发展的基本规律，总结其基本的治理途径及经验，为指导全面调查规划，提出典型资料，以便借鉴。这样，对典型调查有如下要求:调查地区要有代表性;典型调查的内容，要有广度和深度;典型调查成果要有鉴定与对比。 、调查内容 2 (1)地理景观调查 主要是利用现有图纸资料，通过实地踏勘，调查治理区的地域范围和自然景观及经济建设布局情况。 (2)土地自然因子调查 ?地形地貌调查:包括地形地貌类型;地面构成物质及地面危害程度等。 ?土壤调查:调查中，重点放在土属和土种，包括土壤分布、土壤肥力、质量等。 ?植被调查:草地植被要调查荒地资源的分布、分类及适宜方面。植被群落构成、覆盖率、载畜和产草情况等。 ?水文调查:调查流域内河流情况，包括流速、流量、含沙及水分年内、年际分配及频率，径流面积、径流深、径流量等;地下水类型、补给条件和地下水静动贮量、可开采量和可利用量，地下水埋深、水质特征等。 ?能源资料调查:主要是与治理区有直接关系的能源。从治理措施能源保证的角度进行调查。包括水能、太阳能等。 (3)土地资源调查 ?土地利用现状调查:查清土地利用现状，包括农、林、牧、副、渔业用地分布、面积、范围;查清各业用地的生产情况、利用水平;查清受害土地的分布，各业用地的危害程度。 ?土地质量调查:调查土地由于社会因素和自然因子影响的地面构成和质量状况;调查耕地的生产能力、生产潜力及集约经营情况;土地质量的分级情况。土地质量分级可按全国统一标准分为八级，即土地生产力分级。 ?土地污染调查:主要调查未经处理和处理后不符合标准的工业废水和城市污水，由于含有毒有害元素而造成地下水和土地污染的情况。包括查清污染源、污水网布局和排污情况、污染面积和分布等。 (4)土地综合治理措施现状调查 ?工程治理措施:调查排灌工程的水源、输水系统、田间工程及泄水区工程分布、配置;排灌水方式及设计标准和受益面积;机电井布局、结构、数量及配套情况;排灌泵站分布、容量及效益;水工建筑物的配置及设计标准;电力线路走向、电压、输电能力，变电设备布局及容量和柴油机械容量及其能源的保 9 第四篇土地利用专项规划 证情况。水土保持工作，调查治坡、治沟工作，河滩治理工程分布与数量。滩淤治理工作，治沙工程和治理盐碱地、沼泽地等有关工程设施的布局、结构、数量，设计标准及投资和治理效益调查。 ?生物、农业治理措施调查:各种防护林的布局、结构、类型、标准及防护效益;护草的分布、面积、类型、覆盖率、草种、轮作方式及草地管理、保护技术等;作物布局形式、种植比例、作物种类构成、耕作制度和施肥及种养结合情况。 ?田块调查:包括工程与生物、生物与农业、工程与工程措施之间的组合形式，田块规划及方(条)田设计指标与参数。 ?工程管理调查:包括工程管理运用情况，效益及有关制度。监测预报系统布设，测试项目能力及效果等。 ?道路、居民点调查:道路系统的级别、配置、走向、路面质量;道路的货运量、货运方向及内外交通联络状况。居民点的布局、规模、服务半径、环境卫生、建筑物状况;居民点人口、户数、劳力构成情况。工矿企业类型、分布、数量和生产能力。 (三)规划阶段 1、编制规划的程序 首先，明确治理地区的治理方向、要求和达到目标，根据土地的自然特征、危害情况，确定治理主攻方向和途径;其次，制定规划项目，根据其治理的主攻方向，按其措施的适宜性和可行性，确定主导措施和配合措施;第三，确定措施指标和规划设计标准。 2、编制规划的方法和要求 (1)总体控制，逐项规划布局 土地治理规划措施涉及到工程、生物、农业等一系列治理措施，形成了规划内容的广泛性。所以，规划中应总体控制，逐项规划布局。要根据土地治理的要求，措施的功能及施工时间顺序的特点，先安排控制性措施项目，做到先控制、后细部，先总体、后局部，层层落实、主次分明。 2)先近后远，远近期规划相结合 土地治理规划的实现是有时间性的，所以规划措施要充分考虑 ( 实施的序列，要根据当地经济技术水平及治理措施的可行性，分别制定不同年限的规划项目。规划项目的实施，要立足于近期考虑长远，远近期结合，力求实效。 (3)经济评价、方案比较 土地治理规划要通过不同方案比较进行优选。方案优选主要根据规划措施可行，治理效益最佳，投资最少和土地治理效果最好等标准进行方案对比，选出最好方案。 3、编制规划的成果 一般包括土地治理规划成套图，规划方案及附件。 第三节 土地复垦 一、土地复垦的意义和概念 目前全国共有各类待复垦土地资源1300万公顷。据调查分析，在工矿生产活动破坏的333.3万公顷土地中，约有166.7万公顷可以恢复整理为耕地，133.3万公顷可复垦整理为林、果、草、水产养殖等其他农用地，33.3万公顷可复垦为非农业建设用地。其他人为因素破坏废弃的0.1亿公顷土地，通过复垦综合整理， 约有466.7万公顷可作为耕地，333.3万公顷可作为其他农用地，200万公顷可作为非农业建设用地。在新恢复的633.3万公顷耕地中，年公顷产粮食按6000 公斤计，每年增加粮食380亿公斤;466.7万公顷其他农用地，每公顷年产值按7500元计，年增加产值350亿元;233.3万公顷非农业用地，按每年非农业建设占耕地20万公顷计，可以满足10 年用地需要而不占耕地。这部分土地出让转让，又可为国家获得可观的经济效益。 土地复垦是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用状态的活动。土地复垦的对象有:因挖损、塌陷、压占、化学污染造成破坏或废弃的土地，因道路、渠道、居民点迁址改建而闲置的土地，因自然灾害破坏的土地，荒芜废弃地等。需要指出的是，“垦复”和“复垦”是两个不同的概念，“垦复”的含义包括开垦、围垦以及恢复利用被破坏的土地，而“复垦”仅指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地进行整治后，使其恢复到可利用的状态的活动。因此，复垦是垦复的一部分，垦复包括复垦的全部内容。 土地复垦规划是指在一个时期内，对土地复垦的总体安排，包括根据一定的自然、经济社会条件确定 10 第四篇土地利用专项规划 复垦的进度，复垦措施，复垦后的土地利用等。土地复垦规划应与土地利用总体规划相协调，各行业的土地复垦规划应由各行业管理部门负责编制，并纳入土地利用总体规划之中。 二、待复垦土地类型 我国待复垦土地的类型多、分布广、成因复杂，破坏性质和程度不同。按其破坏性质和成因可以分为以下几大类: (一)直接挖损地表而破坏的土地。主要是由露天采矿、挖沙取土、采石淘金、烧制砖瓦石灰、修建道路、兴修水利和城镇、农村建设等生产和建设活动中人为因素造成的。这类废弃地在全国各地都有分布，尤以矿产资源比较丰富、开采历史长、经济和交通发达地区为多。 (二)地面塌陷的土地，主要是因地下开采矿产资源和地下工程建设挖空造成的。主要分布在华北、东北等煤炭基地，破坏的土地几乎全部是耕地，而且是良田沃土。 (三)压占破坏的土地，主要是因废渣、煤矸石等工业固体废弃物以及废弃公路、铁路、城镇生活垃圾和废弃建筑物压占造成的。主要分布在工矿区、城镇郊区等。 (四)污染废弃的土地。主要由“三废”污染造成。主要分布在工矿区比较集中和乡镇企业比较发达的地区。 (五)零星闲散地和农村废弃地。大多是因多年人为造成荒废的，主要是废塘、洼地、村边地头边角地。 (六)自然灾害损毁的土地。这类土地主要分布在洪涝灾害较重的地区，涉及多省、区，以黄河、长江以南地区为多。 三、土地复垦规划的原则和依据 (一)土地复垦规划应遵循的原则 1、因地制宜，从实际出发。本着宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建筑则建筑的原则，尽量将破坏的土地恢复利用。 2、局部利益服从整体利益，近期利益服从长远利益，规划要切实可行，并具有科学性和可操作性。 3、注重实效，讲究经济效益，复垦方案要考虑经济承受能力。 4、土地复垦规划要与土地利用总体规划、城市规划以及矿区规划相协调，与土地管理措施相结合。 (二)编制土地复垦规划的依据 1、国务院颁发的《土地复垦决定》及当地土地复垦的有关法规、政策和实施细则。 2、有关土地利用的法律、法规，包括《土地管理法》、《城市规划法》、《矿产资源管理法》和《环境保护法》等。 3、当地国民经济和社会开发规划、计划，土地利用总体规划，工矿企业生产计划。 4、国民经济统计资料。 5、待复垦土地资源现状调查资料、图件、统计表。 6、为编制土地复垦规划而设置的专项研究成果等。 四、土地复垦规划的内容 国务院发布的《土地复垦规定》指出，土地复垦遵循“谁破坏、谁复垦”的原则，各有关行业主管部门负责本行业土地复垦规划的制订与实施。因此，为搞好土地复垦，复垦前应认真搞好土地复垦规划。进行土地复垦规划主要开展以下几方面工作: (一)复垦区土地条件和环境条件的调查 主要调查复垦区的土质条件、环境条件、土地被破坏程度及工矿企业经营状况等。 1、区域环境条件调查 包括复垦区域的气候、气象、地形、地貌、水文、植被等自然环境条件调查和复垦区的道路交通、供水供电、人口、人均耕地、土地生态环境质量等调查。 2、土质条件调查 包括表土的理化性质、厚度、有机质含量、pH值、土壤水分、微量元素、有毒有害物质含量、石砾含量等。 3、土地被破坏程度调查 11 第四篇土地利用专项规划 包括复垦的挖损和塌陷范围、深度、被污染土层的厚度、地表堆积物的高度和范围等。 4、工矿企业的采矿及经营状况 包括采矿方法、采矿工艺流程、废弃物的堆放方法，企业在土地复垦方面的投资能力、技术和设备条件、用地需求等。 5、土地复垦原则和管理体制已经明确“谁破坏，谁复垦”是我国土地复垦的基本原则，各级人民政府土地管理部门负责管理、监督检查本行政区域的土地复垦工作。 (二)复垦土地的适宜性评价 复垦为农业用地的，要进行土地适宜性评价，为确定土地用途和合理采取复垦措施提供依据。评价方法与常规的土地评价方法基本相同。评价时，应充分考虑废弃地的自身条件，即废弃地的塌陷深度、污染程度、堆积物的数量及堆积高度、压占面积等。此外还应综合考虑复垦的资金投入，复垦方法及表土、充填物来源等。 (三)确定复垦目标和方向 通过复垦土地适宜性评价、土地复垦的投入产出分析及土地需求状况预测等，确定土地复垦目标，包括复垦规模、复垦用途、复垦效益等方面。在此基础上，确定复垦土地的利用结构及主要指标。 (四)复垦工艺及复垦措施设计 土地复垦的对象不同，复垦工艺和措施也不同。如挖损地复垦基本工艺流程为:表土地剥离,,采矿或取土形成采空区,,采空区回填,,表土铺覆,,复垦地利用;压占地复垦的基本工艺流程则为:堆积物搬迁或推平,,土地平整,,底土和表土铺覆,,复垦地利用;被污染地的复垦工艺流程一般为:被污染土层剥离或化学清洗或表面覆盖,,覆土利用。复垦用途不同，复垦的工艺流程也不同。复垦为建设用地的，挖损地回填时应分层夯实，表土覆盖以能满足绿化要求即可;复垦为鱼池、游泳池的，则需对塌陷区底层、四周边缘进行整理或固化边坡，规划好进排水系统等;复垦为耕地、林地的，其表土层的厚度应能满足农作物和林果生长的要求。 土地复垦设计应与矿山设计及生产建设设计同步进行，这样可以大大提高复垦效益。以露天采矿为例，复垦设计内容如下: 、矿区平面布置。根据生产状况，划分开采区、充填区、堆场区、合理安排采运路线。 1 2、表土与底土剥离。用石料回填采空区的，表土、底土运往堆场储存;用粉煤灰、泥砂充填的，表土、底土堆积于采空区周围以作堤坝用。 3、矿山开采过程中的弃石、尾矿直接回填采空区到一定高度，根据要求进行压实、平整。 4、底土与表土的铺覆、复垦后利用。 (五)复垦工程概预算 包括土地复垦费用计算，土地复垦费用的提取和土地复垦后效益的预测与分析等。土地复垦费用一般指土地复垦所需的直接费用，勘测设计、施工管理等间接费用和不可预见费用等。根据“谁破坏，谁复垦”的原则，土地复垦费应由生产建设单位负责。凡基本建设中破坏的土地或复垦后直接用于基本建设的，复垦费从该项基本建设投资中列支;生产过程中破坏的土地，土地复垦费从企业更新改造和企业发展基金中列支。 (六)编制土地复垦规划的实施计划 编制土地复垦规划的实施计划，是落实复垦规划的一项重要内容。规划中，应根据复垦土地的条件，企业生产状况，资金条件等，确定规划期内每年应复垦土地的数量及单位的复垦指标，并作为土地复垦管理的主要依据。同时要将土地复垦计划纳入国民经济发展计划，加强对土地复垦的监督检查。 五、制定土地复垦规划的实施措施 1、土地复垦应引起各级政府和有关部门领导的重视，增强全民族的复垦意识，使土地复垦逐渐变成人们自觉的行动。 2、认真贯彻执行和实施《土地复垦规定》和《土地复垦技术标准》，加强领导，使复垦工作列入各级领导的重要议事日程。 3、工矿企业的矿业开发、生产建设，都要进行自然资源、生态环境影响与土地复垦论证的可行性分析，防止植被、景观和土地资源的破坏及水土流失。 12 第四篇土地利用专项规划 4、实行土地复垦与审批建设用地相结合的手段，今后对凡有复垦任务(造成土地破坏的)的生产建设项目的可行性报告及设计文件中无复垦内容、计划、要求等内容的项目一律不批准建设用地。 5、土地复垦与生产建设必须统一规划，同步进行，各地区、各部门在制定发展规划和生产建设规划时，应把复垦规划、经济发展、企业生产建设发展以及合理开发利用，保护土地资源作为综合平衡的组成部分，尤其是用地大户，更要有复垦规划、具体措施和投资安排。 6、建立土地复垦长远规划和计划统计的指标体系，纳入各级政府和各行业部门领导任期目标责任制，列入企业经营、管理的考核范围。 7、建立土地复垦基金，保证资金渠道通畅。以破坏土地的单位为主，国家重点扶持，各级人民政府要从农业基金和收取的耕地占用税、城镇国有土地使用税、土地出让转让金中拿出一部分给予重点扶持和奖励，加大复垦力度。 8、建立和完善土地复垦的有关政策法规和各项制度，强化管理，严格执法。实行“谁复垦，谁受益”的原则，以调动各方面的积极性，尤其是对现已破坏的土地要制定优惠政策鼓励复垦。 9、统一规划，承包治理。根据先易后难，量力而行，分期开发治理的原则，坚持统一规划，区域治理，集中连片，治理一片、见效一片。建立项目管理责任制，实行目标管理、承包治理，明确项目承包单位和项目负责人，按项目逐级签订合同，明确承包者的责、权、利，做到定人员、定项目、定投入、定效益。 10、重视科技投入。充分发挥和调动科技人员参加废弃土地复垦的积极性，大力推广应用农业科学技术，从资金投入上确保废弃土地复垦开发高科技的推广和应用。 13 第四篇土地利用专项规划 第四章 土地保护规划 第一节 概述 一、土地保护的重要性及类型 (一)土地保护概念 土地保护，是采取各种科学技术手段，防止耕地面积减少和土地质量退化，对造成的土地资源污染进行防治，使土地生态平衡不遭受新的破坏。或可理解为土地保护是指对土地的可利用面积及其生产力的保护，它包括两个方面，即数量上保护，尤其是保护农业用地被不合理占用;质量上保护，保护土地的质量不下降。 土地保护规划是在一定的历史条件下，人们从保障自身利益或满足社会需要出发，为防止水土流失、土地退化、土地纠纷及不合理占用等，以一定的政策、法律和经济手段，对某些地块或区域所采取的限制和保护措施。 土地利用与保护是紧密联系的两个方面，有效的土地保护是获得土地资源永续利用功能的基本前提。如果只注意对土地资源的利用而不注意对土地资源的保护，尤其是关系国计民生的重要土地资源的保护，土地资源的有效供给就满足不了社会经济发展的需要，土地生产能力(尤其是农业用地的生产能力)就会下降，甚至丧失。因此，土地保护贯穿于土地利用的全过程，是合理利用土地的基本要求之一。土地保护、土地开发、土地整治之间存在很密切的联系。开展对已利用土地的有效保护，提高土地生产力，实际上是对土地资源的深度开发;而土地开发时，也应以保护土地资源、改善土地生态环境为前提，土地保护是土地开发的一个不容忽视的问题。土地整治是对被破坏、被损坏土地的治理，以恢复地力的一项措施，它实际上是对一些特定的土地开展的以保护为前提、以治理为中心的一项活动。从一定意义上讲，治理是保护的另一种形式，它们的目的是一致的，治理是土地保护的继续和深入。 (二)土地保护的必要性 开展有效的土地保护在我国是十分必要的。 首先，土地保护是保持土地资源数量与质量的重要手段。我国人口多、耕地少，土地资源紧缺，保护耕地是当务之急。我国人均耕地不到世界平均水平的三分之一，且可供开垦的后备资源十分贫乏。更为严重的是，由于我国在很长一段时间内，对土地保护缺乏足够认识，破坏土地，浪费土地和乱占滥用耕地的现象比较严重，有限的耕地资源在不断减少。因此，采取必要措施，保护土地，保证耕地的数量和质量，是土地利用中十分重要的一环。 其次，土地保护是土地环境保护的重要内容。土地生态环境是生态环境的重要组成部分。保持土地生态系统的平衡稳定和良性发展是促使整个生态环境良性发展的基础。但从目前我国土地生态系统的总体状况来看，水土流失、土地污染、土壤沙化等现象仍很严重，特别是水土流失面积，已占国土面积的1/6。 14 第四篇土地利用专项规划 保护生态环境，为人类创造一个更加美好的空间，为工农业生产创造更好的土地利用条件，也就成为土地保护的艰巨任务之一。 第三，土地保护是保护具有特殊经济价值及生态价值的土地资源的需要。如对土特产基地、特殊生态圈、名胜古迹的保护等。这些具有特殊意义的资源，如不加以保护，一旦遭到破坏，便很难恢复，带来的损失是难以弥补的，因此对这类用地应划定保护区域，规定保护措施，严格加以保护。 第四，土地保护与人们的生活密切相关。耕地保护是保证粮食供应的重要条件，城镇郊区的菜地保护则是解决城镇居民吃菜难问题的重要措施。可见保护耕地及菜地是抓好“米袋子”和“菜篮子”的基础。此外，对水源地的保护、绿地的保护等，都对人们的生活产生重要的影响。 (三)土地保护的方法与措施 保护土地既要搞好宏观控制和规划，又要加强微观管理及各项措施的落实，同时要综合运用法律、行政、经济、技术等各种手段。土地保护的方法措施主要有以下几个方面。 1、依法保护土地 《土地管理法》是土地保护的根本依据，它规定各级人民政府应当采取多种措施，用以保证土地的合理利用。《森林法》、《水法》、《土地复垦规定》、《水土保持工作条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》等法律、法规，从不同方面对土地保护作了相应规定，为土地保护提供了有力的法律依据。随着我国土地管理法律体系的不断完善，土地保护的各个方面都将真正做到有法可依、有章可循。 2、划定各类土地保护区 对于用地矛盾突出，对人类生产生活具有突出意义，或具有较高经济价值的土地，或对重要景观、野生动植物栖息地等，采取划定保护区的方法来保护，是一项十分有效的措施。例如，可以划定基本农田保护区、菜田保护区、名优特产品保护区、风景名胜保护区、自然保护区等。通过划定保护区，制定严格的保护措施，可以有效地防止土地破坏、土地质量下降和水土流失，保护生态环境。 3、采取各类技术措施保护土地 土地保护的技术措施主要有工程措施和生物措施。工程措施主要是通过修建各种工程设施达到保护土地的目的;生物措施则主要是以植树种草达到保护目的。例如坡地土地保护的重点是水土保持，可以通过开挖截流沟，修筑梯田，石砌防护墙等工程措施保持水土，也可以营造水流调节林或整个山坡植树种草，防止水土流失。土地保护的生物措施是一项投资省，收效持久的措施，但见效慢;工程措施见效快，但投资大，且需养护维修。土地保护中应注意工程措施与生物措施结合使用。 (四)土地保护的类型 土地保护从其性质来分，可分为土地产权保护、土地用途保护、土地质量保护三种类型。 1、土地产权保护 土地产权保护是依法对土地所有权、使用权及他项权利的保护。保护对象是土地所有者、使用者及他项权利拥有者的合法权益。我国实行的是土地公有制，即土地属国家所有或农民集体所有，保护土地所有者的权益，就是要使国家、集体的各项土地权益不受侵犯，维护国家、农民集体的土地所有者地位。保护土地使用者、他项权利拥有者的权益，就是要运用法律、经济等手段保护他们的合法权益，包括经营、收益、相邻关系等各项权利，成为他们利用土地从事各项生产、生活的保障。例如，土地登记制度就是土地产权保护的主要措施之一。 2、土地用途保护 土地用途保护是对某类用途土地的数量、质量及利用方式的保护。如基本农田保护、自然保护区保护、风景名胜区保护等。土地用途保护一是要保证某种用途土地数量的稳定性，防止该类用地向其它用途流动及被不合理占用，如通过划定基本农田保护区、菜田保护区，保证耕地、菜地的数量满足生产和生活的需要等。二是保护该类用途土地的质量，如划定基本农田保护区，不仅可以稳定耕地数量，还可以采取各种措施保护和提高地力。三是规定土地利用方式，限定土地利用行为。如自然保护区保护、水源地保护等，都对上述区域内的土地利用行为作出了各种规定，以达到保护动植物资源、生活水源的目的。 3、土地质量保护 即通过改善土地生态系统中的个别因子，以稳定和提高土地质量。既保护土地，防止土地质量下降和生态环境的恶化，又是对土地进行整治，以恢复地力。如水土流失地区的土地保护，就是通过各种生物或 15 第四篇土地利用专项规划 工程措施，防止水土流失，稳定表土，恢复和提高土地的生产能力;风沙危害地区的土地保护，就是要采取各种措施防风固沙，以减轻风沙对农田、居民区、交通线路的危害。 (五)土地保护规划的任务 土地保护规划是基于我国土地资源紧缺，生态环境脆弱这一特点提出来的。土地保护不是消极的维护，而是在维护的基础上不断改善土地资源及生态环境。土地保护规划的基本任务是在土地资源的数量、质量、环境、价值等分析研究的基础上，确定土地保护的规模、保护区的分布、保护重点与保护级别，并制定保护措施、技术方案和有关政策，土地保护的主要任务是: 1、保护质量高、经济效益好、社会价值大的耕地、林地、牧草地等，以稳定土地的生产力。 2、保护土地生态自然环境及人工生态环境，改善提高土地生态环境质量。 3、保护具有特殊经济价值及生态价值的土地资源，如土特产基地、特殊生态圈、名胜古迹等。 第二节 基本农田保护区规划 一、基本农田和基本农田保护区的含义 (一)基本农田的定义 “基本农田”一词在我国的提出，可追溯到1963年黄河中下游水土保持工作会议，决议有“通过水土保持，逐步建立旱涝保收，产量较高的基本农田”。此外，还有“高产稳产基本农田”、“旱涝保收基本农田”等称谓，但直到80年代末，基本农田的中心内容才是指生产能力高，抗灾能力强的高产稳产农田。 基本农田，是指按照一定时期人口社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划划定的不得占用的耕地;或定义为从战略高度出发在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地的需求，而必须确保的农田。它不仅包括成片高产农田，还包括必须保护的，或已列入治理改造计划的中低产田。 (二)基本农田保护区的定义 基本农田保护区，是指对基本农田实行特殊保护，并且对基本农田明确保护级别、期限、位置、范围、面积，并以行政、经济、法律等综合管理手段实施保护的地区。基本农田保护条例规定的基本农田保护区是指对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。划定基本农田保护区是保护基本农田的重要手段。 二、基本农田保护区规划 基本农田保护区规划是土地利用总体规划的专项规划，是为了满足人口增长和国民经济发展的需要，对耕地进行宏观控制与微观管理切实保护耕地，稳定耕地面积巩固农业基础地位，深化土地管理的一项重要措施。它是根据人口增长和国民经济发展对耕地的需求，定性、定量、定位的逐地块落实到乡、村，并通过法律、经济、行政、技术等措施，加以限制和保护的一项综合性科学管理土地的方法。 (一)基本农田保护区规划的意义 我国人多地少，耕地资源十分短缺。因此如何保护耕地，保障子孙后代的基本生存条件是头等大事。基本农田保护区的划定是稳定发展农业的一项根本性措施。其目的是为了贯彻我国的基本国策和“一要吃饭，二要建设”的方针，统筹安排好各业用地，明确农田保护范围，使土地管理和使用土地有所遵循。开展基本农田保护区规划的重要意义主要有以下几个方面: 1、开展基本农田保护区规划，是稳定和发展农业、缓解人多地少的矛盾的一项根本性措施。 2、开展基本农田保护区规划，是协调用地矛盾的主要措施之一。 3、开展基本农田保护区规划，为合理利用土地提供了科学指导。 4、编制基本农田保护区规划为日常土地管理提供依据，使广大干部群众认清土地国情，提高节约用地、合理用地的自觉性。 (二)基本农田保护区规划的基本原则 1、切实保护耕地的原则 基本农田划定是为了保住子孙后代的饭碗田。因此，重点是保护耕地，满足人口高峰年对耕地的需求，从数量和质量上通过制定切实可行的措施加以保证。 16 第四篇土地利用专项规划 2、综合协调的原则 基本农田保护区的划定必须以土地利用总体规划为依据，对区域内各类用地进行综合协调，统筹安排，才能正确处理吃饭与建设的关系，耕地保护任务才能落实。 3、上下结合、层层落实的原则 基本农田保护控制指标由省、市、县、乡(镇)，逐级下达，以乡(镇)行政辖区为基本核定单位，其保护与管理实行由下对上逐级负责保护方法。划定方案编制要根据上级政府基本农田保护区规划来编制，经本级人民政府审定，报上一级人民政府批准。 4、顾全大局的原则 各地区人口分布及社会经济发展的不平衡性，决定了不同地区实行不同的控制指标和保护率。但是，在制定规划时，要从整体利益出发，保证整体控制指标的落实。 5、保持村级行政区划完整性的原则 为了便于基本农田保护区划定、建档和管理，划定时不打破村级行政界线。 (三)基本农田保护区规划的内容 基本农田保护区规划的内容主要有以下几个方面: 1、确定基本农田的保护面积 基本农田保护区面积是在人口预测及经济发展对农产品需求和建设用地需求预测的基础上确定的，是基本农田保护区的控制指标。保护区面积确定后，需层层分解下达。 基本农田保护区面积确定的方法有以下几种: (1)通过农产品需求量预测来推算基本农田保护区面积 这种方法首先用定性和定量相结合的方法，预测目标年的单产潜力;第二，根据国民经济发展规划及有关部门对人民不同生活发展水平的消费预测，计算满足人口发展所需的农副产品数量，再考虑一定的输输出产品量，即可求得目标年农产品需求总量;第三，将目标年总供给量和总需求量进行平衡，即可求入 得基本农田保护面积(一级保护面积)。 (2)系数预测法 根据国家对各地建设用地占用耕地的控制指标推算出从现在至人口增长高峰年期间的耕地减少量，据此算出基本农田保护面积。 (3)人口、耕地、建设用地的系统模型预测法 耕地的变化与人口系统、经济发展、建设用地变化有着密切关系。根据人口发展、经济发展对农产品的需求，建设用地需求的影响建立计量关系，如系统动力学模型，预测出人口增长高峰年，人口、耕地、建设用地协调发展的耕地数，得出基本农田保护面积。 (4)采用人口预留法，测算基本农田保护面积 2、确定基本农田保护区等级 基本农田保护区可以分为二级，要把生产条件好、产量高、长期不得占用的耕地划为一级基本农田;把生产条件较好、产量较高、规划期内不得占用的耕地划为二级基本农田。一级基本农田是长期稳定规划地区耕地数量的基础。其面积的确定应充分考虑到人口高峰年对农产品的需求量，而从经济发展的长远目标年看，二级基本农田中的一部分耕地可能被各项建设占用。 3、明确基本农田保护范围、确定基本农田保护区界线 根据基本农田的控制指标，定性、定量、定位逐地块的落实保护地块，划定保护区界线。 划入基本农田保护区的耕地主要有以下几类: 一是经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。 二是有良好的水利和水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田。 三是蔬菜生产基地。 四是农业科研、教学试验田。 五国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。 各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上。 4、制订实施规划的政策措施 17 第四篇土地利用专项规划 国务院颁布的《基本农田保护条例》和《中华人民共和国土地管理法》为基本农田保护区划定、保护和监督管理提供了具体的法律依据。《条例》还对建立基本农田保护制度、建立占用基本农田审批制度、建立基本农田损失补偿制度、建立基本农田地力保养和环境保护制度、建立基本农田保护区监督检查制度、以及确立政府在基本农田保护中的责任等方面作出了规定。 (四)基本农田保护区规划的审批 根据《基本农田保护条例》的规定，各级基本农田保护区规划要报上一级人民政府批准，全国基本农田保护区规划报国务院批准，县级以上行政区基本农田保护区规划经本级人民政府审定后，报上一级人民政府批准，乡级基本农田保护区规划报县级人民政府批准。经批准的基本农田保护区规划需要调整的，必须经原批准机关批准。 三、编制基本农田保护区规划的程序 (一)准备工作 基本农田保护区规划的准备工作主要包括成立组织，思想动员，制订计划，物质准备和业务培训5个方面。 1、成立机构。包括成立规划工作领导小组和规划专业技术组。规划工作领导小组由当地政府组织建立，由土管部门、农业部门及其它有关部门的负责人组成，主要负责规划工作的领导和协调工作。规划专业技术组主要由土管部门和农业部门的技术人员组成，负责收集整理资料，编制规划方案。乡级基本农田保护区规划由乡级人民政府组织领导小组，由土管、农业专业技术人员组成专业技术组，在县级专业技术组的指导下编制基本农田保护区规划。 2、思想动员。基本农田保护区规划是一项涉及面较广、又具有重要意义的工作。要对有关用地部门及基层干部群众做好宣传工作，提高各部门及广大干群对制定和贯彻实施基本农田保护区规划的自觉性和责任感。 、制订计划。对规划工作内容、工作进程、完成时间等作出安排，同时要明确规划的任务和规划年 3 限等。基本农田保护区的规划年限一般应与土地利用总体规划的规划年限一致。 4、物质准备。物质准备一是要落实必要的经费。二是要收集规划必需的技术资料和图件，包括土地利用现状调查资料，土地评价资料，土地利用总体规划，农业区划，城镇及村镇规划，社会经济发展规划资料和地形图等。三是准备好规划用的各种仪器、表格及其它用具等。 5、业务培训。即对各有关部门、下级规划单位协助收集资料、参与规划方案编制、负责联络的人员进行业务培训。 二)调查研究 ( 调查内容包括3个方面，一是规划地区的自然和社会经济状况调查。二是对农作物分布及耕地分布和利用方式的调查。主要包括，耕地数量及其分布，国家确认的粮、棉、油和名、优、特新生产基地，已列入治理改造计划的中低产田，已在规划中确认的蔬菜基地及农科教实验田的数量和分布。三是对农业生产水平，不同区域、不同地块耕地状况及生产能力的调查。调查方法，一是直接向有关部门收集资料。如上述第一类资料的收集。二是实地踏勘，以已掌握资料为基础，实地调查核实。三是看图说话，室内分析。即在对各地块基本状况进行调查时，可利用土地利用现状图，邀请熟悉情况的基层人员，室内看图说话，逐地块填写外业调查表。室内搞不清的，再到现场对照。 (三)分析预测 分析预测以调查研究为基础，以社会经济发展的要求为依据。预测的内容包括规划年人口发展规模、各类农产品需求量、主要农作物单产水平、建设用地需求量预测及基本农田保护面积的测算。对于基本农田保护区规划与土地利用总体规划同步编制的，可直接采用土地利用总体规划的预测成果。 (四)编制基本农田保护区规划方案 编制基本农田保护区规划应采用上下结合、部门协调的方法进行。所谓上下结合，就是编制基本农田保护区规划时，应把规划控制指标层层下达、再层层反馈，最终形成规划方案;所谓部门协调，就是要以土地管理部门和农业主管部门为主，提出规划目标和基本农田控制指标，同时要兼顾各建设部门的用地需求，尤其要做好与城镇、村镇建设主管部门的协调工作。 1、确定基本农田保护目标。根据土地利用总体规划，结合基本农田需求量预测、建设用地需求量预 18 第四篇土地利用专项规划 测、规划年内农业用地结构调整分析结果，确定基本农田保护目标。 2、确定基本农田保护面积。根据土地利用总体规划确定的基本农田保护指标，逐乡镇进行核实，确定基本农田保护面积。确定基本农田保护面积时，不仅要考虑到规划期内基本农田的需求量，还要充分考虑到本地区人口高峰年的基本农田需求量，把基本农田保护区规划的近期目标和长远目标结合起来。 基本农田保护区面积核实可从两方面进行。一是利用土地利用现状图、面积统计资料、土地评价资料及已有的社会经济资料，对保护面积进行图上核实。二是把初步确定的面积分解下达到下级规划单位核实，由下级规划单位根据各地情况提出反馈意见，在综合各地反馈意见的基础上对初步确定的保护面积进行修改，最终确定基本农田保护面积。基本农田面积确定后，可计算基本农田保护率，计算公式为: e,s/s ×100, 0 式中:e,,基本农田保护率; s,,基本农田保护面积; s,,本地区耕地总面积。 0 3、确定基本田保护等级。确定基本农田保护等级的依据是基本农田的生产条件、建设状况、作物产量的高低及建设用地的需求等。一般情况下基本农田的保护等级可分为两级:一级基本农田，是指生产条件好、产量高的基本农田。二级基本农田，是指生产条件较好、产量较高的农田。 4、基本农田保护面积指标分解。根据下级规划单位的耕地条件、农田单产水平及经济发展的要求，把基本农田保护面积指标分解下达到各下级规划单位，并编制基本农田保护面积指标分解表。乡级基本农田保护区规划，要根据各村的具体条件，把保护面积指标下达到村。 5、制订基本农田保护区规划实施措施。包括严格执行占用基本农田的审批制度，基本农田损失补偿制度，基本农田的地力保养和环境保护制度，基本农田保护区监督检查制度等。 、编制基本农田保护区规划成果资料。基本农田保护区规划成果资料包括:基本农田保护区规划(文 6 件)，基本农田保护区规划图，基本农田保护区规划说明和技术总结。 (1)基本农田保护区规划(文件)的编制。内容主要包括:规划地区的自然和社会经济概况;规划 地区耕地资源状况，耕地利用的历史变化和现状分析;规划地区年人口发展、农产品需求、单产水平的预测成果，各项建设发展占用耕地数量分析预测结果;基本农田保护区规划目标，保护面积，一级、二级基本农田面积;基本农田保护面积指标分解、实施规划的政策措施等。 (2)基本农田保护区规划图的编制。基本农田保护区规划图一般在土地利用现状图的基础上编制。 内容包括:各类基本农田保护区，主要地形地物，主要居民点，行政界线，权属界线及保护片块号，保护标牌、界桩编号，保护片块面积注记等。一般可用不同的颜色或罗马数字区分各等级基本农田。基本农田保护区规划图的整饰可参照土地利用总体规划图的整饰要求进行。 (3)基本农田保护区规划说明的技术总结。基本农田保护区规划说明内容包括:规划地区自然、社会经济概况，规划的指导思想、基本原则和技术要求，各项调查研究、分析预测的方法和结果，规划目标的确定，保护面积的确定，保护指标的分解，规划图的编制等。技术总结着重说明规划过程中应掌握的技术要点，新方法的应用，难点问题的处理等。 7、基本农田保护区规划的审批。基本农田保护区规划可按土地利用总体规划的审批程序报上级政府批准。 (五)划区定界 县、乡基本农田保护区规划一经审批，县、乡人民政府的土地管理部门会同农业部门，应按规划在实地划定基本农田保护界线，并设定标志。 1、实地制定保护区界线。以基本农田保护区规划文件和图件为基础，逐村实地踏勘，划定基本农田保护区界线，也可同时确定建设预留地范围。对规划图上的界线有不正确的地方，要及时向上级政府提出，经批准同意后，在图上绘制正确的界线。 2、设立保护标志。保护标志主要包括保护区界桩和保护标牌两种。保护标志的设立必须以规划图上保护标志的分布为依据。保护标志应设在保护区、片、块和分界线上。在村边、路旁及建设用地与保护地块矛盾突出的地段应设保护标志。保护标牌可每一个或几个保护片设立一个。 2、填写保护地块登记表及保护区面积汇总表。主要包括以下几种表格: 19 第四篇土地利用专项规划 (1)护区地块登记表。该表以村为单位，统计到地块，由村负责填写。记载的主要项目包括:地块利用类别、地块面积、地块名称、所在图幅、权属情况、地块四至、作物产量等。如果是风景旅游区或其他保护区，要说明利用情况。 (2)基本农田保护区分类面积统计表。此表为乡(镇)级统计表格，主要对村级保护片块面积进行统计，表格主要记载的项目包括:保护片块编号、各级保护区面积、建设预留地面积、保护责任人、耕地保护率等内容。 (3)县(乡)基本农田保护区面积汇总表。此表为县或乡对基本农田保护面积进行汇总的表格。 四、基本农田保护区的保护措施 (一)根据《土地管理法》、《土地管理法条例》和《基本农田保护条例》制定基本农田保护办法，并形成乡规民约。 (二)确定基本农田保护责任 保护区划定后，县级以上人民政府与下一级人民政府，各乡(镇)人民政府与各村民委员会或村农业集体经济组织编制基本农田保护责任书，各村民委员会或农村集体经济组织在责任书中应明确当期的保护责任人。责任书中包括保护区的界定范围、面积、等级、保护措施、当事人权利与义务，奖励与处罚。 (三)严禁随意占用基本农田保护区 任何单位和个人不得擅自改变或占用基本农田保护区。国家重点建设项目选址确实无法避开而需要占用基本农田保护区内耕地的，必须报国务院批准。 (四)按规定复垦或缴纳耕地造地费 非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，应按“占多少，垦多少”的原则，由用地单位或个人负责开垦与所占耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦者或者开垦的耕地不符合要求的，必须按规定缴纳或者补足占用基本农田保护区耕地的造地费。 五)制定基本农田保护区耕地地力分等定级办法和建立监测网点 ( 县级人民政府要根据当地实际情况制定保护区内耕地地力分等定级办法，并由其农业行政主管部门会同土地管理部门组织实施，建立档案。县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门要逐步建立基本农田保护区内耕地地力与施肥效益长期定位监测网点。县级以上人民政府农业行政主管部门还应会同同级环境保护主管部门对保护区内耕地环境污染进行监测与评价。 (六)加强检查监督，完善基本农田保护机制 基本农田保护是一项长期性工作。因此，土地管理部门应会同有关部门做好动态监测。各级人民政府每年要对基本农田保护区的保护、管理和建设情况进行一次全面检查，乡级检查时要核实到每一个保护地块，检查保护范围，面积和用途有无变化，并将检查情况向上级人民政府作出书面汇报。 20 第四篇土地利用专项规划 第五章 土地整理规划 第一节 概述 一、国内外土地整理的发展 “土地整理”一词在国外最早问世于法国、德国和俄国等欧洲国家。1953年德国颁布了第一部土地整理法。其任务是通过农村地产的重新调整，改善农业和林业的生产条件与劳动条件，促进农村和人口密集地区的发展和自然平衡的保护。具体措施包括田块调整、公路建设、村庄更新、土壤保护、水利经济、景观保护。 在我国台湾地区土地整理称作土地重划，其目的是改进土地利用环境与增大土地利用效能，主要内容包括调整地块的高低、大小和形状以及分布状况，改善交通、水利和其他环境条件，划定各区土地和各种利用方式的土地范围。在具体操作上分为市地重划和农地重划。市地重划的功能是使都市土地使用与都市计划实施密切配合，以加速都市建设发展。农地重划的功能是使农户田块集合成片，便于集中管理，减少田块之间往返所费时间和劳力;使农场房舍集中，减少田界用地，压缩非耕种土地，增加生产地面积;对农场道路作系统调整，以便利交通，加速产品周转;修筑合理的排水灌溉系统，做到田块排灌畅通;规定农场的最小面积，以防止再度分裂;调整田块的大小与形状，以利于田间机械作业;实施各项土地改良措施，以提高土地产出率;土地分配与地价分割等。 我国土地整理可以追溯到古代奴隶社会的井田制，但使土地整理成为真正的一门学科和一项技术工作还是建国以后。 1950年6月，中央人民政府正式颁布了《中华人民共和国土地改革法》，在全国范围内分期分批开展了土地改革运动，最重要的任务就是没收地主的土地、牲畜、农具、房屋等，统一公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。50年代初在全国不同类型地区开展农业生产合作社土地整理试点工作，调整用地单位之间、水旱地之间的插花、飞地，使其集中管理;合理安排农、林、牧用地，扩大种植面积;调整渠道系统，兴建道路网，改善了土地利用环境条件。1958年在全国土壤普查基础上进一步开展人民公社土地整理工作，平整土地，合并田块，兴建新村，整理沟渠和道路，提高了农作物的单产和总产。 改革开放以来，全国人大五届四次会议上，提出了土地基本国策。为落实这一基本国策，近年来开展了划定基本农田保护区以及后备土地资源开发利用、废弃土地复垦、迁村并点等活动，在土地利用管理方面做了大量的工作，取得了丰硕成果，对于实施耕地总量动态平衡提供了可行的经验和途径。 二、土地整理的含义 (一)土地整理的含义 土地整理是对土地利用的调整和治理，它是通过对土地利用生产环境的改善及生态景观建设，消除土地利用中对社会经济发展起制约或限制作用的因素，促进土地利用的有序化和集约化，从而提高土地利用效率的工程技术手段及相应的政策措施。其实质是通过对土地利用环境的建设，不断提高土地质量，来满足社会经济可持续发展对土地资源的要求，保证土地资源可持续利用的土地生态建设措施和手段。 土地整理的内容是随着一个国家经济、社会的发展而不断变化的，土地整理包括农用地整理和非农地整理。现阶段土地整理一般指农村地区土地管理，是指在一定区域内，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，提高土地利用率和产出率的国家措施。 (二)我国现阶段土地整理的意义和任务 1、我国现阶段土地整理的意义 人多地少、耕地质量较低、耕地后备资源严重不足，是我国的基本国情，现阶段我国开展土地整理工作意义重大。 (1)土地整理是解决我国土地利用问题、实现耕地总量动态平衡的必然选择。我国土地利用面临的突出问题是:一方面人口不断增加，为保证十几亿人的“吃饭”需要，要有一定数量耕地保证，经济要发展，建设占用耕地不可避免。为了解决当前土地利用中的这些突出问题，必须转变土地利用方式，走集约利用、内涵控潜的路子，大力开展土地整理，实现耕地总量动态平衡的目标。 21 第四篇土地利用专项规划 (2)土地整理是提高农业综合生产能力，增加农民收入，促进农村经济发展的有效途径。土地整理通过对田、水、路、林、村的综合整治，提高了耕地质量，增加了有效耕地面积，改善了生产条件，提高了农业综合生产能力。同时降低了生产成本，增加了农民收入。如苏南地区通过对农田连片整理，提高单产15,，水电费用大幅度降低。地处丘陵山区的山东莱芜市，通过土地整理，迁村并点200多个，腾出耕地867公顷，其中用于种粮600余公顷，用于种菜种果200余公顷，每年增加收入2000多万元。 (3)土地整理是改善农村生态环境和居住条件、促进农村城镇化的有效措施。我国农村居民点建设受传统习惯的支配，建设和发展以自发为主，缺乏规划约束，造成浪费土地、多占耕地、生活不便、居住环境差等问题。开展土地整理，适度迁村并点，合理布局村镇用地，加强基本设施和生活服务设施建设，整理村镇周围的土地环境，可大大改善农村居民点的居住环境，加强农村两个文明建设，促进农村城镇化进程。 (4)土地整理是实施土地利用总体规划，落实土地用途管制的重要手段。强化土地利用总体规划的调控作用、实施土地用途管制是《土地管理法》的内容之一。土地利用总体规划确定的目标要经过逐级分解最终落实到地块。土地利用总体规划规定的用途有的要通过对土地利用结构的调整才能落实，而土地整理就是对田、水、路、林、村的综合整治，通过迁村并点、退宅还田、退耕还林(牧、湖)、复垦工矿废弃地、农地整治、旧城改造等工程措施，使土地利用总体规划确定的土地用途落实到地块上。土地整理的过程就是实施土地利用总体规划、落实土地用途管制的过程，不大力推进土地整理，土地利用总体规划就难以落实，《土地管理法》规定的土地用途管制就难以实施。 2、我国现阶段土地整理的目的和任务 我国现阶段土地整理的目的是，依据土地利用规划，通过对土地利用状况的调整、改造，实现土地资源的合理配置，提高土地利用率，实现耕地总量动态平衡，改善生态环境，保障土地资源的可持续利用，促进经济和社会可持续发展。 土地整理的主要任务是:在农村地区，通过对田、水、路、林、村的综合整治，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农业生产条件和生态环境。在城镇，通过对闲置、存量等利用效率低的土地和按规划对农地转为建设用地的土地进行整理，提高土地利用率;一方面解决城市发展用地，另一方面改善城镇生活、居住条件，减少城镇外延占地。 第二节 土地整理规划 一、土地整理的内容 (一)土地整理的一般内容 土地整理的内容主要有以下几方面: 1、建立和维护土地制度 土地整理是摧毁旧的土地制度，建立新的土地制度的重要措施。各国统治者都把土地整理作为重要手段用以实施维护其利益的土地制度。我国古代的井田制度，充分反映了土地奴隶主占有制的特点，符合奴隶主阶级的利益。新中国成立初期进行土地改革，把没收来的地主土地分配给农民，以废除地主阶级土地所有制，实行农民的土地所有制。不同国家、不同时期建立新的土地制度的过程中无一不运用土地整理这一重要工具，因此，维护占统治地位的土地制度并加以实施是土地整理的首要原则和重要内容。旨在建立土地制度方面的土地整理内容包括有建立和完善土地占有和使用制度，为各种土地占有和使用方式整理土地，包括土地划界和调整、估算地租、地价和地税以及土地补偿损失等。 2、调整土地关系 土地关系是社会物质生产中人与人之间生产关系的重要内容。土地既是生产力要素，同时也是生产关系(土地关系)的客体，反映在人与人于土地利用过程所发生的关系含有两方面意义，一是意志关系即土地占有质的关系，表现为土地归谁所有，归谁使用;一是物质关系即土地占有量的关系，表现为不同土地所有者和使用者占有土地的数量。就土地整理而言，土地关系的调整既要重视意志关系方面，同时从某种意义来讲更重视物质关系，因为土地占有的物质关系才是土地占有意志关系的具体体现，借助数量反映质量，才使土地关系变成了看得见摸得着的物质关系。土地整理是通过对有限土地的数量分配而使之与特定社会的土地制度相适应。当今中国仍然存在不同的土地所有者和使用者，不同的土地使用部门和单位，实 22 第四篇土地利用专项规划 质上土地资源部门间数量分配就是相应土地关系的具体反映。 旨在调整土地关系方面的土地整理内容有区域性土地整理，其内容包括土地整理区内城镇居民点体系用地选择、交通运输干线用地选择、水利工程用地选择、土地总供需分析与估算、土地使用单位用地划定与调整和土地资源部门间分配以及插花地的调换等。 3、提高土地利用率方面 土地整理的主要目的之一，就是提高土地利用率。通过土地整理，对未利用土地和建设废弃地进行整理开发和复垦利用，把非生产性用地、间接生产用地和辅助建筑用地压缩到最低限度，重点保证直接生产用地和建筑用地。对未利用土地和建设废弃地，要进行整理开发和复垦利用。最终目的是最大限度地提高土地利用率。 旨在提高土地利用率方面的土地整理内容有田块整理、道路建设、村庄更新、土地保护、沟渠调整、景观维护、土地复垦、地价查估、地籍管理、土地分配等。 4、增加土地产出率 增加土地产出率就是要使单位面积土地的产量、产值、纯收入、国民收入或建筑容积率、建筑密度及国民生产总值有所提高。通过土地整理可提高土地利用的集约程度，从而提高土地的产出率。以增加土地产出率为主要目的的土地整理的内容有:低产地改造、废弃地复垦、水源灌溉效率的提高、建设占用耕地的耕作层的再利用、农作物轮作组织、牧草地轮牧组织、防治土地退化、土地绿化、提高建筑用地建筑密度和土地容积率等。 5、降低土地占用率 单位国民收入或产值的占地率在国外称为土地容量，是用以反映单位国民收入或产值占用土地数量，评价国民经济各部门节约用地水平的重要指标。单位国民收入或产值占地数量从土地投入角度反映土地利用效益。 旨在降低土地占用率的土地整理的内容有:居民点内部功能分区和内部规划设计，交通运输网的规划设计，水利工程项目的规划设计，以及种植用地内容规划设计。在建设项目可行性论证和项目选址时，将占用耕地作为项目可行性论证的指标来考虑，可做到节约用地、少占耕地，还可分析占用耕地的经济效益和社会影响。 (二)我国现阶段土地整理的内容 我国现阶段土地整理的内容可以从土地整理的对象和整理的目的两方面来归纳。 1、从土地整理的对象看，土地整理包括农地整理和建设用地整理 农地整理是我国目前土地整理的主要内容，当前所说的土地整理大多指农地整理。从我国目前农地整理的实践看，农地整理的内容有:?农地整理，主要指耕地整理，包括耕作田块归整，田间道路、灌排渠系、防护林带整治等。?低产地改造，包括中低产田、中低产林、中低产园、中低产水改造，低产土壤改良等。?未利用地开发，包括荒草地、沼泽地、盐碱地、裸土地、滩涂、苇地及其它未利用土地的开发利用。?小流域综合整治，包括山区、丘陵地区的水土保持、生态退耕、土壤改良、耕作措施改变、田林水统筹规划等。 建设用地整理是对城镇、村庄、工矿用地按其发展规律和规划要求进行调整改造，或对交通、水利及工矿废弃地进行复垦利用。内容包括:旧城区拆迁改造，城镇、工矿区闲置土地盘整，村庄改造，各类废弃地复垦，坟地撤并。 2、从土地整理的目的看，土地整理包括资源性整理和资产性整理 资源性整理即为进行合理的资源利用而进行的土地整理，它以实物资源的合理配置为主要内容。资产性整理主要是为确保土地资产的保值增值而进行的土地整理，它是以土地价值重组和实现为启动，以实物土地为载体的一种配置过程。狭义地说，目前我国开展的农地整理可以归为资源性整理，城镇土地整理、工矿闲置地盘整可归为资产性整理。资源性整理和资产性整理的目的和运行方式虽然不同，但两者之间具有内在联系，总的来说，资源性整理是资产性整理的载体。 二、土地整理原则 土地整理必须遵循的原则有:经济原则、生态原则、系统原则、远近结合原则、因地制宜原则。 (一)经济原则 23 第四篇土地利用专项规划 土地整理的经济原则，一方面体现为通过土地整理，更加充分、合理、经济地利用土地资源，使土地的利用率、产出率得以提高。土地整理要把一切能利用的土地都吸收到利用过程中来，并通过整理改造，从土地上得到更多满足需要的产品或更好地满足土地需求。另一方面，土地整理本身作为一项经济活动，也必须受经济利益原则的制约，不切合实际、不符合经济规律的、盲目的土地整理，是不会达到预期目的的。土地整理必须进行投入产出分析，切合地方实际量力而行。 (二)生态原则 土地整理必须以保持土地生态系统的良性发展、改善生态环境为前提。在土地生态遭破坏的地区，通过土地整理，进行区域综合整治，使区域生态得以恢复。在一般农业地区，通过土地整理，合理布局道路、沟渠、林带、治理低洼地，划定农地保护带，可使农业地区土地生态得到进一步改善，促进生态良性发展。城镇、村庄土地整理，也要为创造良好的居住环境，改善城镇村人工生态系统服务。 (三)系统原则 土地整理必须运用系统观点，对待整理土地进行全面规划设计，统筹兼顾社会效益、经济效益、生态效益，合理安排农业用地与建设用地，科学布局各类生产、生活设施，使整理后的土地更能满足经济、合理、充分利用的要求。同时，土地整理还必须综合运用有关经济科学和自然科学的新理论、新技术、新方法，合理组织土地利用，为各部门创造良好的土地利用条件。 (四)远近结合原则 土地整理是一项长期工作，并且不同历史时期，土地整理的内容和重点也不相同。区域土地整理应根据社会经济发展的要求，作出全面规划。既要确定好土地整理的长远目标，又要安排好近期土地整理项目，把长远利益和眼前利益结合起来，做到“着眼长远、立足当前、全面组织、分期实施”。 (五)因地制宜原则 不同地区土地整理的内容、重点、方法不同，应当根据各地的自然和社会经济条件，因地制宜地开展整理工作。对于农地整理而言，土地整理时，既要考虑生产发展的要求，又要考虑土地资源的特性，还要根据土地利用中存在的具体问题，确定整理方法和措施。对于建设用地整理而言，要充分考虑整理区域的经济发展水平，土地利用现状，城、镇、村及工矿用地规划要求，拟定可行的整理方案。 三、土地整理规划程序 土地整理是指依照规划，将畸零细碎、地形不整的土地交换分合开发为平坦方正，交通便利，设施完善，环境改善之土地，并重新分配给原土地所有者和使用者。土地整理规划是依据土地利用总体规划，对其所确定的土地整理目标进行分解和落实。它由以下几个阶段构成: (一)确定土地整理区。政府应有一份土地整理总体安排表，表上说明在哪些行政区要实施土地整理。地方人民政府和行政机关每年商讨一次，具体确定土地整理区。 (二)协调土地整理区各项规划。人民政府及相应的行政机关在某一地区实施土地整理后，国土管理局就可着手协调该地区各项规划。首先要对需占用土地的规划进行协调，因为这些规划影响到地产的划分。各项规划的协调是非常重要的，举例来讲，如果在地产重新划分之后再实施公路建设，那就等于在一定程度上否定了刚进行的土地整理。 (三)确定农业结构。农业部门为农业制定了一系列规划，其中之一是农业总体规划。农业总体规划重要的一步是在农业用地质量现状调整基础上，在一定比例尺图上将农业田地分为高产田，中产田和低产田。其目的在于保住高产田。土地整理要依据农业总体规划来确定农业、林业、绿地用地比例和布局。 (四)向涉及土地所有者或土地使用者和有关部门征求意见。在土地整理开始之前，应向涉及土地所有者或使用者和有关部门通报情况，并听取他们的意见。征求意见和方式，可以是个别谈话，也可以是分组谈话，或召开大会。涉及土地所有者或使用者和有关部门的意见是非常重要的。如果违背大多数人的和有关部门意愿，土地整理将无法顺利实施。不过，大型公共工程土地整理是例外，对于它所涉及土地所有者或使用者和有关部门的意见是次要的。 (五)颁布土地整理的决定。国土管理局将土地整理决定公布于众。决定中，应有准确的土地整理区界线图或土地整理区内所有地块编号表。国土管理局着手准备项目实施所需的资料。最主要的资料:现状图、地籍册、地块册、产权索引、他项权利索引。 (六)制定土地整理区重新规划原则。国土管理局制定土地整理区重新规划原则，其内容涉及交通开 24 第四篇土地利用专项规划 发，村庄更新，乡镇居民区发展，景观保护，水利建设和农业土地利用。其成果包括二部分，一部分为文字报告，另一部分为图件。 (七)制定集体与公共设施建设规划。地方人民政府根据土地整理区重新规划原则提出集体和公共设施配置和建设方案。这类设施主要有:村庄与农田公共设施，水域治理设施、景观维护设施、水土保持设施及土壤改良设施。 (八)建设集体与公共设施。集体与公共设施建设规划被批准以后应尽快付诸实施。一般情况，应在地产重新划分之前把重要道路修建好。这样，一方面涉及土地所有者或使用者考虑重新划分土地时，就能够想象出地块所在处道路的开发情况;另一方面新建的和已有的道路连同需要标界的水域及其它明显的景观要素给地产重新划分提供一个框架。技术复杂的工作由建筑公司完成，许多简单工作可以交给农民。这样可使他们有机会不用付钱就能少缴纳一部分土地整理费。 (九)地产重新划分前期准备 1、价值评定。地产重新划分不是按面积大小，而是根据地产价值。因此，必须对土地整理区地产进行价值评定。根据评定对象不同，土地整理价值评定分为农用地价值评定，建设用地价值评定，附着物价值评定和他项权利价值评定。后三项价值评定类似于市地价格评估。农用地价值直接取决于土地质量，其评定过程为:标准地块价值评定;制定因素修正原则;具体地块价值评定。价值评定完成后要举行说明评定结果活动。涉及土地所权和使用权的各方就可以对价值评定结果提出异议。经协调，应取得一致意见，反之，由涉及土地整理各方组成委员会和人民政府对价值评定结果进行裁定。 2、标界。标界就是用天然石、木桩或铁管等在实地设立明显的界线标志。在地产重新划分之前就需对下列界线进行设标:土地整理界线;已建成道路和沟渠;其它新走向已确定或旧走向未改变的界线。标界结果标在一张比例尺为1:1000或1:2000的图上。特别要标注的是新的界址点与界线、地物及各种点号。利用标界可以区分利用类型(如交通用地、水利、农用地、林地、居民地)。 3、测量。从等级控制点出发，为土地整理测定地籍控制点。地籍控制点间距为500,800米。根据测量成果绘制出各种比例尺的工作图。 4、地产重新划分计算。对所有老地块面积和价值进行调查并汇总，对要重新划分的成片土地也同样进行面积和价值调整、汇总，所有这些成片土地的总和是要重新划分和可以分给涉及土地所有或使用各方。计算工作的基础是一就特别精确的图，内容包括旧的状况，价值评定结果和测量成果。涉及土地所有者或使用者均有一份其所有土地的面积和价值汇总表。 (十)地产重新划分。就地产重新划分与土地所有者或使用者各方进行商谈，商谈的基础是一张要求表和张绘有土地所有者或使用者原有土地的图。商谈后把涉及土地所有者或使用者各方希望要的新地块位置标注在图上。在与所有的土地所有者或使用者各方商谈以后，制定地产重新划分方案。如果这时出现与商谈结果有较大差异，一般要再次进行交涉。将地产重新划分草案交由涉及土地各方组成委员会讨论，随后报国土管理局批准。向涉及土地所有者或使用者寄交一份地产重新划分方案摘要。这个摘要由两部分组成，即新旧地产的数字对照、新地产的面积和价值汇总。举行一次解答遗留问题的信息发布会。这样不满意的农民就有机会对土地重新划分方案提意见。当就这些意见作出决定后，国土管理局就可以确定开始地产重新划分的日期了。 (十一)土地整理结束。对于涉及土地所有或涉及使用者各方的大多数情况来讲，地产重新划分之后土地整理实际上就结束了，但对国土管理局来说还有许多工作要做，其中最重要的是地籍更新工作。国土管理局必须完成一系列图件和表册。特别重要的有:地籍图(比例尺为1:5000或1:1000);地籍册;地块册;坐标索引和面积计算索引;管线与道路通行权图和表册。 四、农地、村庄、建设用地整理 (一)农地整理 这里主要介绍耕地整理的一般方法和要求。耕地整理的内容主要包括:归并零散地块，合理规划耕作田块;道路、沟渠、林带规划布局;土地平整;耕地区域内零星建筑、坟地的拆并;耕地区域内零星闲散地、废弃地开发复垦。 1、耕作田块规划 主要是设计好田块方向、形状和规模。田块形状一般为长方形或正方形，丘陵山区可设计成梯形、长条形。田块规模可因地制宜确定，规划时既要考虑现行家庭承包经营的要求，又要考虑到将来农村土地规模经营及农业机械化的要求。丘陵山区在坡度大于6度时，耕作地块应修筑成梯田。 25 第四篇土地利用专项规划 2、田间道路规划 田间道路规划应满足田间运输、机械化作业的要求，同时还要有利于组织田间生产，便于居民点与田间的交通联系。 3、田间灌排渠道规划 田间灌排渠道规划应根据平原地区和丘陵山区的不同特点，采用合适的布局形式，合理确定田间灌排渠道的长度、间距和方向。有条件的地区可以采用地下灌溉、喷灌等灌溉方式。 4、护田林带规划 护田林带规划包括确定林带结构、林带方向、林带间距和林带宽度几个方面。 耕地整理时，应对道路、沟渠、林带和耕作田块统筹考虑，统一安排，使之相互配合。另外，耕地整理中进行土地平整时，要防止对耕作层的破坏。 (二)村庄整理 村庄整理的内容包括:区域村布局，划定村庄界线，村庄建设规划，搬迁村庄的土地复垦。 1、区域村庄布局 根据县域居民点规划和乡(镇)域村镇体系总体规划，明确村镇性质，确定规划期内应予发展的、限制发展的、需要搬迁的村庄，制定村庄搬迁计划。 2、村庄定界 根据村庄预测人口规模和规划选定的人均用地指标，确定村庄用地规模，实地选定村庄用地范围，划定村庄界线。需搬迁村庄可按村庄用地现状定界，并规定在村庄界线内一律停止各项建设。 3、村庄用地规划 新建村庄、需发展的村庄和限制发展的村庄，要分别编制村庄建设规划，合理布局村庄用地，消除空心村，提高村庄土地利用率。需搬迁村庄，要制定搬迁规划，合理安置搬迁村民。 4、村庄土地的复垦利用 村庄搬迁应及时进行复垦利用，凡能复垦为耕地的，要优先复垦为耕地，不能复垦为耕地的，可用于园、林生产或用于生态建设。对于限制发展的村庄，其外围滕出的土地，应因地制宜地复垦利用。 (三)闲置土地盘整 闲置土地盘整是对城镇、工矿区内闲置的利用率不高的土地进行整理，以提高土地利用率的活动。闲置土地主要是指:国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期的，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的土地;已动工开发建设，但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25,且未经批准中止开工建设连续满1年的;法律、行政、规章规定的其它情形的闲置土地。闲置土地盘整的内容包括以下几个方面: 1、闲置土地的调查分析 根据土地利用现状调查资料、城镇地籍调查资料和建设用地清查资料，对城镇、工矿闲置地进行调查。调查内容包括闲置土地的权属、面积、数量、位置、现状条件、闲置原因、闲置时间、利用方式等。 2、掌握建设规划要求 搜集有关城镇规划、工矿企业生产建设规划资料，明确闲置地段的规划要求。 3、确定用途 根据闲置土地的位置、现状、规划及工矿企业规划要求，合理确定闲置土地的用途。 4、根据《闲置土地处理办法》的规定，闲置土地的处置方式有:延长开发建设时间;改变土地用途;安排临时使用;政府为土地使用者置换其它等价闲置土地或现有建设用地进行开发建设;政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者;土地使用者将土地使用权交还政府等。对于非农建设占用耕地，1 年内不用又可耕种的，应予耕种;1年以上未动工建设的，要按规定缴纳闲置费;连续2年未使用的，要收回土地使用权。收回国有闲置土地的利用方式有两种:一是在土地利用总体规划确定的城市建设用地区内，按照土地利用总体规划和城市规划确定的用途安排建设项目或其他临时用途;近期无法安排建设项目，耕种条件未被破坏的，可组织耕种，不宜耕种的，可采取绿地等方式作为政府储备土地。二是规划用途为农用地，耕种条件未被破坏的，应当恢复耕种;不宜耕种的，应当改为其他农用地。 26 第四篇土地利用专项规划 主要参考文献 林培主编，土地资源学，北京:中国农业大学出版社，1996年3月. 郝晋珉编著，土地利用规划，北京:中国农业科技出版社，1995年6月. 王万茂主编，土地利用规划学，北京:中国大地出版社，2000年1月. 何芳编著，土地利用规划，上海:百家出版社，1994年12月. 毕宝德主编，土地经济学，北京:中国人民大学出版社，1991年1月. 梁朝仪，土地评价，郑州:河南科学技术出版社，1992年11月. 吕永龙，生态旅游的发展与规划，自然资源学报，1998，13(1):81,85. 刘振礼等，新编中国旅游地理，天津:南开大学出版社，1997年12月. 丁荣晃、王万茂主编，土地规划学，北京:农业出版社，1988年. 陈百明著，土地资源学概论，北京:中国环境科学出版社，1996年11月. 肖笃宁，试论景观生态学的理论基础与方法论特点，北京:中国林业出版社，1991. 张凤荣，持续土地利用管理的理论与实践，北京:北京大学出版社，1996年6月. 杨吾扬、梁进社著，高等经济地理学，北京:北京大学出版社，1997年4月. 傅伯杰，土地评价的理论与实践，北京:中国科学技术出版社，1991年3月. 于凤桐主编，土地利用规划，北京:中国大地出版社，1999年7月. 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