自然垄断行业改革探讨5

自然垄断行业改革探讨 摘要：自然垄断行业的发展与老百姓的生活密切相关，多为国民经济部门中的基础性命脉部门，它的垄断性、公益性、不可选择性、部分业务可竞争性决定了其行业改革的艰巨性。十九世纪末，西方一些国家开始对自然垄断行业进行改革并取得了一些现进经验,而我国自然垄断行业改革起步较晚，基础较为薄弱，改革的过程中出现了一些问题，严重影响了我国的经济建设和国际竞争力的提升。本文从自然垄断与自然垄断行业的理论出发，结合我国自然垄断行业改革的实际情况，了其中存在的问题与产生问题的原因，同时结合西方先进改革经验，对我国自然垄断行业改革提出了几点建议。 关键词：自然垄断行业；政府管制；改革 一、绪论  （一）研究背景 自然垄断行业具有明显的规模经济效应，例如电力、供水、石油、公共交通等生产成本较低的行业，产量越大，平均成本越小，因此类行业对于投资金额要求较高，回收期较长，造成了行业的经济、体制壁垒，因而形成了垄断。 改革开放30年以来，我国自然垄断行业虽然在不断打破行业壁垒、引入竞争，先后对电信、电力民航等行业进行分拆重组等改革，逐步实现了政企分开、资本多元化等市场竞争的企业模式，取得了积极的效果，但还存在诸多的问题，自然垄断行业的改革涉及全社会经济福利和政府职能的定位，是矛盾最凸显，问题最复杂的部分,而国内可以借鉴的现存的理论体系又明显落后于当代的经济发展需要，重新自然垄断行业理论知识体系刻不容缓。 （二）研究意义 自然垄断行业的资源是单一的，所以在资源的开发上引入竞争不具有经济性的，但在资源的转化和服务上，引入竞争将极大地提升行业效率。采取渐进式放松规制与激励性规制并用等办法改革政府规制，将可竞争的部分剥离出来投入市场，开展区域间竞争，引入标杆竞争理论,将受管制的企业按地区划分，鼓励区域间竞争，从而刺激企业提高效率的方式。本文旨在通过分析我国自然垄断行业现状、特点、存在的问题，研究如何在自然垄断行业中区分自然垄断性业务和非自然垄断性业务中引入不同的竞争机制，探索政府对自然垄断行业的规制改革及部分引进竞争机制的可能性，解决“立法现行”、“多种资本并存”“规制与竞争并进”等现实难题，为我国规制改革提供可行性建议。 二、自然垄断与自然垄断行业  （一）自然垄断的定义 从十九世纪约翰.穆勒最早提出自然垄断的概念，一百多年来，经过众多经济人的努力，自然垄断理论经历了萌芽阶段、早期自然垄断理论、比较成熟的当代自然垄断理论和当代自然垄断理论最新发展阶段等四个阶段，终于将自然垄断定义在成本劣加性的函数内涵上。 成本劣加性,即有一个企业提供整个产业的产量成本小于多个企业分别生产的成本之和。任意产量水平上存在严格的劣加性是定义自然垄断的关键特征。换句话讲，就是平均成本下降是自然垄断的充分条件，而不是必要条件。平均成本下降一定造成自然垄断，但自然垄断不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然垄断。 （二）自然垄断行业的经济特点 1、规模效应 在自然垄断行业，平均成本和边际成本随着产量增加而大幅度降低，以至于在既定的市场需求下，一家厂商足以提供全部产量。所以，从节约成本和提高效益的指标看， 相对于多家厂商自由竞争的市场结构而言，寡头垄断甚至完全垄断是最合理的市场结构和安排。 2、沉淀资本 自然垄断行业所需投入的资金庞大，而且一经投入，短期内无法收回。投入的资金的还具备专用性，一旦资本投入了某一个自然垄断行业，就很难将这些资本转用其他用途，大量的沉没成本构成了一般企业退出的壁垒，也构成了较高的进入壁垒。如在电力行业中，经营者投入大量资金建造基础设施.而只有在长期进行供电服务时才有可能使所投资金收回。 3、公共属性 自然垄断行业与老百姓的生活密切相关，在社会经济结构中属于基础设施产业，这些产业是当代人类社会生产和生活生产不可替代的和必需的物质条件，具有很强的公共属性。因此，作为支撑整个国民经济发展和人民生活的不可或缺的公共平台的自然垄断行业，普遍服务是对其的最基本要求，同时也要保证自然垄断行业提供服务的稳定性、质量的可靠性等。 三、我国自然垄断行业改革探讨 （一）我国自然垄断行业发展情况 总的来说，中国的自然垄断行业的体制落后，整体效益不佳。与西方发达国家相比，我国对该行业的投资主体以国家财政投入为主，融资渠道单一，城市市政公用设施建设投资占同期国内生产总值的比例仍然较低。 1  我国自然垄断行业主要产业规模 名称 数值 变化幅度 备注 固定资产投资 224598亿元 比上年增长30.0% 占同期全国GDP总额的62.2% 城镇全年新增固定资产 113944亿元 比上年增长  个百分点 固定资产投资交付使用率 58.8% 城市供水总量 497亿元 比上年下降0.7% 城市用水普及率96.12%，提高  % 名称 数值 变化幅度 备注 人工煤气日供应总量 362亿立方米 比上年增加6亿立方米 城市用气人口34439万人，燃气普及率91.41%，比上年增加  % 天然气供应总量 405亿立方米 比上年增加37亿立方米 液化气供应总量 1340万吨 比上年增加11万吨 发电量 37147亿千瓦小时 比上年增长6.3% 城市公交 37万辆 比上年下降0.3% （资料来源国家统计局统计2009年公报） （二）我国自然垄断行业改革中存在的问题 1、政企不分的现象时有存在  在政府主导型的计划经济体制下,自然垄断行业的企业并不是真正意义上的企业，自然垄断与行政垄断混杂一体,政企不分,企业依托的是行政特权,在一定程度上没有了潜在的竞争压力,企业无经营自主权也不承担风险,放松内部管理和技术创新。 改革后，虽然对某些自然垄断行业，政府职能有了一定程度的转变，自然垄断行业开始面对市场，但时至今日，政企合一,政资合一，政府垄断经营的体制并没有完全打破，政府既是管制政策的制定者和监督者，在很大程度上又是具体业务的垄断经营者。由于共同利益的趋同,使规制者不可能站到公正的立场对待所有的参与者,造成新的市场进入者或民营企业受到歧视、行业效率低下,官僚作风严重、消费者利益受到损害等现象。主要表现在：运用行政法规控制新企业进入，不仅垄断经营主要业务，而且垄断相关产品，利用垄断地位强制实行“捆绑销售”等。 2、经济效益低下的现象仍然存在  由于政治体制与干部任用制度上与西方国家的差别，我国的国有企业虽然也是由政府所有和运作的， 但运作的具体机制并不相同。受中国传统体制的影响，选民对官员的约束有限。同时，干部任用机制对下不对上， 能上不能下的特征，也减少了对大型国有企业经理任期内绩效考核的压力，这严重削弱了国有企业的生产效率， 造成经济效益低下市场绩效差的现象,甚至在一些自然垄断行业中就出现了价格高昂､服务质量差,严重侵害消费者权益的现象。 3、市场秩序混乱的现象时有发生 除电力外其他垄断性行业尚未建立独立和专业化的管制机构，责任主体不明，管制低效果。行业主管部门既是规制政策的制定者，又是监督执行者，为强化市场垄断地位或对地方或部门利益的考虑，往往利用手中权力不管自然垄断性业务和非自然垄断性业务的不同性质进行的恶性竞争或制定垄断价格， 提供劣质强制性服务。 （三）产生问题的原因 1、逆向选择问题  垄断企业为了获得更多的自身利益，利用掌握的专业生产经营知识，对政府隐瞒相关成本和需求的信息，造成企业与政府间存在着信息不对称。例如政府在确定自然垄断行业的价格时，如果企业片面夸大其成本支出，诱使政府制定较高的价格，垄断企业就可以获得超额利润，从而损害社会公众利益。 2、道德风险问题 垄断行业企业与政府的目标不一致，政府期望能在垄断行业企业获得合理利益的前提下，实现社会福利最大化，但是企业为了追求自身利益最大化存在着道德风险问题。 3、寻租问题  我国企业诚信管理处于初级阶段，一些自然垄断领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，人为因素较大，决策过程透明度较低。例如政府在市场进入、价格制定等方面的规制，使企业寻租风险增大，为影响了资源的有效配置，增加了社会成本。 四、自然垄断行业改革的西方经验     从20世纪70年代末一些国家开始采取渐进式放松规制管制的方法,解决政府企业垄断经营效率低下，市场竞争机制失效等一系列问题,其中包括引入多种资本参与、引入鞭策性规制等方法。 （一）合资化、民营化 就是将所有权和经营权分离,通过资产重组,引入民间资本参与市场竞争,调整自然垄断行业产权结构,提高行业经济效益,待时机成熟时出售逐步国有股份,实现国有资本有序退出。例如日本成立“特殊会社”，先实施国有民营,此后逐步实现国家在竞争行业的退出,走向彻底的民营。日本政府先后卖掉了电话公司和铁路部门，英国政府卖掉了电话服务公司和一些公用事业公司。 (二)引入激励机制 激励规制主要包括:特许投标理论、区域间比较竞争理论和价格上限规制等,其中价格上限是应用最广泛的一种。价格上限就是规定了企业提供单位产品或者服务时可以收取的最高价格,当价格一定时，自然垄断企业出于对利润的追求采取各种措施降低成本,以求在既定的定价范围内获得最多的收益。英国从1984年实行价格上限以来,通讯公司、天然气价格的价格都有不同程度的下降。实施激励性规制不仅能使消费者能够享受到企业效率提高的实惠,还有利于提高社会配置效率 ,迫使企业进行技术革新和优化内部管理。 五、我国自然垄断行业改革的建议 （一）明确改革目标 “十二五”规划提出经济增速从“十一五”规划的7.5%将至“十二五”的7.0%，将目标从“增长”向“发展”转变，也从更深层揭示了我国当前经济增长的主要矛盾不是速度和效益问题，是产业结构调整和发展。“十二五规划纲要”第四十五章第三节中也明确表述了支持民营企业进入垄断性，参与有效的市场竞争。重塑微观主体，实行政企分离、政资分离，实现企业产权多元化，使企业成为具有有效竞争能力的企业。 如何推动垄断行业的改革，必然挑战传统发展思维模式，以增强消费对经济增长的拉动力，根据不同行业的特点和各自改革的进程，明确各自改革的目标，分类推进改革。例如：铁路加大创新和体制改革，实施铁路多元化经营战略，以市场需求为导向，充分发挥铁路优势，做强做大客货运输核心业务，延伸铁路客货运输服务链条，开发具有比较优势的经营项目，大力拓展铁路市场，在确保社会效益、人民群众满意的前提下，最大限度增加铁路经济效益。电力行业已基本完成了政企分开、厂网分开的体制改革，发电领域的竞争也初步形成，目前改革的重点应该是：加快建立符合中国国情的统一开放的电力市场，健全市场监管体制。而电信行业自2005年国务院印发邮政体制改革并实施至今，基础电信领域全国性运营商有六家，增值电信领域约有17000多家经营者，其中97%为民营资本，进一步深化邮政系统改革，健全完善邮政监管体系迫在眉睫。 （二）加强法制建设 我国自然垄断行业改革应遵循“以立法为先导”的原则，根据各自然垄断行业的技术经济特征、现行管理体制和垄断行业改革的目标等因素确立法律框架。这种框架应该包括有（1）自然垄断行业进入立法。明确不同性质的资本、市场经营者进入自然垄断行业的法制管制。（2）自然垄断行业运行立法。在自然垄断行业基本法律的基础上，由相关行业主管部门和管制机构制定具体的法规或规章制度，作为行业基本法的实施细则，以增强法律的可操作性和动态适应性。（3）自然垄断行业退位立法。随着时代的发展，科技的进步，一些过去被视为是自然垄断行业中的典型企业，已不再被当作为自然垄断企业看待了，让他们适时从有政府政策优惠的自然垄断行业退出。这种退出同样需要立法管制，让社会利益、国家利益、企业利益都不受到伤害。 （三）合理引入竞争机制 随着经济的发展, 一些传统的自然垄断行业可以划分出自然垄断性环节和非自然垄断性环节，我们在这两个的环节引入竞争机制。在非自然垄断性环节原则上不建立国有独资企业，允许非公有投资者以参股形式进行投资，实现投资主体和产权多元化，并尽可能发挥市场机制的作用，以确保能够充分竞争，防止经济垄断的形成；自然垄断性环节实行纵向分拆，并保证有几家业务一致的厂商同时并存，形成不同区域的企业、同一区域不同企业之间都存在有效的竞争。 例如电力行业的 “发、输、配、售”四个环节，输电具有自然垄断的特点，其余三个环节都不具有自然垄断特性。在“发、配”电行业引入民营资本的参股，在“售”电环节竞价买电等规制。“输”电环节，则实行区域间竞争，引入标杆竞争理论，就是将受规制的垄断性企业，根据地理位置的特点，在全国范围内划分几个区域性企业，不同地区垄断企业之间、开展竞争，刺激企业提高经济效率、改善服务。 2011年是“十二五”开局之年,加快转变经济增长方式，构建“民主法治、公平正义、诚实友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会主义和谐社会,是当今政府、民间和学术界的共同责任。我国自然垄断行业改革还刚刚起步，政府如何通过有效的政府规制，摆脱规模经济与市场竞争的矛盾，并在规制与竞争的互动中寻求一个平衡点，将是一个永恒的课题,全面考虑我国自然垄断产业改革的国际国内背景的变化，为真正形成有效竞争的格局，提高其整体国际竞争力，应重塑政府规制体系，从专业规制走向综合规制,通过垄断､竞争和管制三者的共同作用来实垄断行业资源最优化、公共福利最大化，使我国的自然垄断行业焕发新的生机。 参考文献 [1]汪敏.我国自然垄断行业改革的基本思路及对策[J].东北师范大学,2005 [2]郑大远.我国电信产业的政府管制分析[J].集团经济研究,2005,4.23-24 [3]期董理，吴佳婕.自然垄断产业的所有制改革与规制研究[J].《商场现代化》,2008年22 [4]李振佑.我国自然垄断产业规制改革的背景变化与规制体制重构[J].《甘肃理论学刊》,2010 [5]刘占川.我国自然垄断行业的政府管制问题研究[J].《现代商贸工业》,2010,9 [6]曾春燕，胡跃红，卿前龙.自然垄断、竞争与规制——兼论我国自然垄断行业规制改革的方向[J].《吉首大学学报（社会科学版）》,2010,2 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