上海中心区停放车方案(同济)

上海中心区停放车(同济) 上海中心区停放车方案(同济) 上海市中心区停放车系统规划实施方案 (中间报告稿 同济大学道路交通系) 1概述 1.1 研究工作背景 (1)车辆停放是交通过程(规划、建设、管理)不可分割的组成部分。世界上许多大城市交通普遍存在着停车设施规划滞后、投资不足、停车用地未能控制、停车场建设出现“瓶颈”的状况，因“停车难”使交通陷于困境，几乎是世界性的城市发展难，上海也没例外。本项目规划实施方案，试图从上海中心区实际情况出发，以城市总体规划和都市可持续发展理念为指导，按照“以人为本、适度供应、产业驱动、政策保障”的原则，提出一个近期(十五)规划与政策实施方案蓝本，为市府编制本市交通政策白皮书、优化城市交通实施计划方案提供依据。 (2) 本项目实施方案编制应用了近十年来已完成的调查和研究成果资料: ? 上海市第一次综合交通规划专项调查报告:上海市停放车调查分析总结报告及分项报告1—3(上海市城建学院，公安局交通处等单位 1989.5) ? 上海市1995年第二次全市性综合交通调查报告(上海市综合交通规划研究所 1997.10) ? 全国部分大城市停车场发展规划、 政策及管理调研报告(1998.9，国家九五科技项目专题96—A15—03，建设部、公安部课题组) ? 上海市 中心区机动车停车管理与对策研究报告(上海市建委基本项目D9005110，同济大学等，1991.10) ? 上海市车辆停放问题的综合研究报告 (上海市建委基金项A9405118，同济大学等 1997.5) ? 城市建筑物配建停车场设置研究(国家九五96—A15—03—02，同济大学，1998.9) ? 城市停车管理模式研究(国家九五96—A15—03—01，同济大学，1999.12) ? 上海市1992~1999年建筑物配建审核表基础统计(同济大学、上海市 上运输管理处、市交警总队) (3)本项规划实施方案(中间报告)是在上海市城市交通管理局主持下，委托同济大学负责，由交通局政策研究室、货运处、规划处以及上海市城市交通规划研究所、上海市陆上运输管理处、市交警总队等单位同志们共同协作完成的。 1 1.2 编制方案思路 ? 停车规划实施方案应在城市交通规划的目标要求下，对中心区的停车供需现状正确把握，并对未来的停车需求进行科学预测分析的基 础上进行。 ? 在供需关系和发展模式研究基础上，提出中心区停车设施规模和结构比重(路边与路外，配建与公共停车场)，在区位空间上拟定合 理的分布密度，确定社会公共停车场的布局与选址。 ? 根据“以人为本”和“都市可持续发展”( 经济与财务可持续、环境可持续、社会可持续)的政策观念，提出中心区停车泊位优化配 置方案和都市停车产业发展的政策保障措施。 1.3 研究范围与年限 1.3.1 研究范围 (1)空间范围:“中心区”的定义为上海内环线所包围的区域113公里2。 ? 浦西:10个行政区的环内部分(82公里2); ? 浦东:内环路(龙阳路—罗山路—黄浦江)部分(31公里2)。 (2)方案编制分“三个层面”: ? 第一层面:CBD区域(黄浦4.18Km2和小陆家嘴1.7 公里2); ? 第二层面:CBD以外，内环以内的各行政区(杨浦、虹口、闸北、普陀、长宁、静安、徐汇、卢湾、南市区和浦东区)。 ? 第三层面:典型社会公共停车场(库)布局选址。 1.3.2 年限确定 “十五”期间(2001~2005)。 1.4 目标要求与内容 1.4.1 目标要求 本实施方案要贯彻如下的目标: 1)以提高中心区现有停车设施与拟建停车设施使用效率为目标(而不是以单纯满足停车需求为目标)，在社会主义市场经济发展战略指导下，通过政策提高配建泊位和社会公共停车场的潜在效率，促进停车设施资源 的优化配置与有效利用。 2)以都市经济与环境可持续发展为目标，探讨如何运用市场机制，使停车设施投资获得合理回报的政策构架，创造提高中心区交通系统效率和促进都市停车产业发展的双赢机制，避免日后的财政负担，达到提升上海市的全球性都市竞争力的最终目标。 1.4.2 主要内容 ? 上海市中心区停放车供需现状、问题与适应性 ? 上海市中心区停车需求预测分析 2 ? 上海市中心区停车规划与管理新模式 ? 中心区“十五”停车实施规划方案 ? 各项政策保障措施 1.5 技术路线 1.5.1 方法 本项目采用综合集成的方法，以近期实施方案和政策保障措施为重点，分别从规划技 术层面和政策法规层面提出相应的研究理念和成果，形成上海停车模式的新框架。编制改善实施方案，注重可持续性和技术先进性。 1.5.2 技术路线框图 3 2 中心区停放车供需现状分析 2.1 中心区停车设施分类 上海市停车设施主要由三部分组成，一是建筑物(包括公建和住宅) 配建的停车场(库)，二是路外公共停车场(库)，即指各类为社会车辆出行过程提供服务的露天和室内公共停车场;三是合法的路边临时停车位。 供应总量即指以上三部分停车设施的泊位量(或面积)之和。 2.2 中心区停车设施现状规模 2.2.1 建筑物配建泊位量 按照上海市停车场(库)建设管理规定(91.2.19市府44号令)，在“上海市停车场(库)设置标准(DBJ-08-7-90)”及其修订版(DBJ-08-7-96)实施的近十年来，经市公安交警和规划部门审批的上海建筑物配建(新建、扩建、改建)停车泊位数为22.13万个(2645家大型公建与住宅单位)，面积达774万M，市中心区(内环内)约15.5万个，占市中心区停车设施总量的85.8%。 按照“上海市道路运输管理条例”规定，全市已有508家建筑物(5.2万泊位)业主申照，按路外收费停车场标准(沪价费1995第143号)实行行业管理，面向社会车辆提供停车服务。在市中心区已有272家(占55%)，3.10万个泊位对社会开发。黄浦区内已有34家3069个泊位(12.44万M)向社会开放，浦东新区也有31家4346个泊位(13.4万M)向社会开放服务(其中小陆家嘴CBD内有 家 泊位)。 2.2.2 路外公共(社会)停车场(库) ? 据1995年第二次全市性综合交通大调查统计，市区路外社会停车设施17216泊位，总面积37万M(其中浦西约315处，泊位15049个)，内环内(中心区)约11879泊位，总面积约23.7万M。 ? 据陆管处统计，市中心区内已注册收费经营的社会停车场(库)14 家，泊位数1920个，面积61154 M。 ? 内环内(浦西)各行政区范围社会停车场分布一览表(如表2-1)。 222222 4 2.2.3 路边临时停放点 ? 据第二次全市性综合交通大调查统计，浦西各行政区总停车面积15.45万M，共12343泊位，浦东新区路边停车面积3.14 M，810个泊 位。 ? 根据公安交警提供的资料，全市路边收费道路停放点共223处(中心区206处),8426个泊位,面积14万M。中心区内个7502泊位,面积 12.6万M,收费标准采用95第143号暂行计费标准实施。市中心的10个区路边停放点设置规模见表2-2和图2-1。 2 2 2 2 2 2.2.4 10个，泊位面积 16573 M，泊位数452个。 5 2.2.5 将上述几个部分停车泊位累计估算得到中心区停车设施现状规模表(如表2-3)。 2.3 供需基本情况评价 ? 九十年代以来，随着改革开放带来上海社会经济与城市建设的迅猛发展，上海的建筑物配置停车泊位获得很大发展，泊位数已占主体地位 (占85%)。在政府部门的宏观调控下，已有55%建筑物管理除了满足自身夜间停车(自备车)需要外，还向社会开放停车服务，在一定程度上缓解了周围道路停车的压力，弥补了社会公共停车场的不足。 ? 根据历年资料的统计，各类建筑物配置车位的标准已达到稳定水准(见表2-4)。特别是商务、行政、饭店和旅馆的配置标准呈上升趋势，涉 外商住楼、外资、三资企业建筑比国内企业建筑达标情况要好。 2 ? 对于建筑面积大于5000 M和配置机动泊位大于50辆的专用停车场，按照新的“规定”已逐步实施开发容量、出入口和交通组织的影响评估 审核。 ? 从停车设施的使用特征看，全市路边临时停放点的日周转率比路外社会停车场日均周转率要高;市中心区停车场周转率比市边缘区要高。对 于同一主体建筑物配建停车场，大堂前地面停车场比地下车库内的周转率高。 ? 社会停车场供应发展步履艰难。全市目前纳入行业管理的共53家，泊位7383个，面积39.01万M，而在八五末(1995)统计，全市已有路 外社会停车场204处(其中浦西171处)，泊位12006个。但全市需求泊位达4.49万个，市中心黄浦区社会停车停车位1200个，但需求量超过5000个泊位。 ? 路边临时停放点在市区(10个区)有206处，泊位7502个，面积12.6万M，与95年第二次全市性综合交通调查统计比较(当时10个区加 浦东共1.23万个，面积15万M)，说明通过管理，总体上占路停车有所压缩。黄浦区目前有765个泊位(面积9190M)，比起九十年代初1715泊位(3.38万M)占路停车的现象已有较大改观。 2 2 2 2 2 [1] 6 ? 黄浦区(4.18KM)是上海商务商业的主要组成部分，90年代初调查。各类建筑物附属泊位就达6000个，十年城市建设与改造，目前的建筑 配置已达11165个，路边停车已基本趋于稳定;近年来社会停车场(库)已增至7个，泊位数达1242个(面积4.25万M)。 ? 中心区CBD(黄浦区4.18 KM + 浦东小陆家嘴1.7KM)的停车设施供应估算一览表，见表2-5。 2 2 2 2 2.4 中心区停放车存在的主要问题与原因 2.4.1 停车设施不足，“停车难”仍十分突出 ? 上海中心区包括黄浦区、北外滩、南外滩以及小陆家嘴地区以及人民广场、南京路、淮海路、四川路及新客站等，是商业、服务业、行政办 公、文娱设施密集，交通最集中的地带，也是停车供需矛盾最突出的区域。社会停车场严重短缺，CBD占路停车比重达64%，路边停车经常处于饱和状态，违章占路达50%以上，高峰饱和度机动车超过2?3，非机动车为2以上。 ? 按照国标GB50220-95“城市道路交通规划设计规范”第7.1.5条，公共停车场用地按0.8-1.0 M/人计算，上海中心区(内环内)的规划人口 约300万(浦西250万，浦东50万)，应配置近250万M(10万个标准泊位)的社会公共停车场。对照2.2.5节的统计数字(包括兼用的配建泊位总量不超过5万)，显然，车辆出行过程的 A点(吸引点)停车泊位尚缺将近5万～ ? 将上海市中心区(113KM)车辆、用地与停车泊位供应情况与香港市区(120KM)作一个比较，很能说明问题(表2-6)。 2 2 2 2 2 香港市区得密集程度(大于3万/km，最高16.5万/km)不低于上海，基本上超过“一车一位”的标准，其中心区泊位密度已达到日本都市指标 (3500?4000泊位/km)，上海中心区的机动车泊位率只有0.39泊/辆，泊位密度只有1598泊/km。 随着车辆的增长，中心区“停车难”难以缓解，供应缺口日趋增大，按照目前市中心区的统计，沪港两地在车辆拥有量相差不大的情况下，上海中心区的泊位供应只有香港的1/3，中心区的泊位密度不到0.39泊/km，比香港指标相差近3倍。 2 2 2 2 7 2.4.2 社会公共停车场使用率低，经营困难，入不敷出 据“第二次全市性综合交通大调查”分析，全市各类停车设施利用率均不高，路内设施与路外设施相比较，路内设施利用率要高于路外设施，路外设施中，利用率最低的是社会公共停车场。 社会停车场(库)投资大、回报低，投资者不敢冒此风险。表2-7是几个停车场(库)的经营情况一览表。 事实上，以上几个社会停车场都是政府部门(或国有企业)兴建的，人民广场和外滩停车库是结合重点工程改造建成的。人民广场地下车库部分的投资达1.5亿元，该车库可容纳600辆车停放，然而在高峰时段仅停放14辆，每月收入不超过10万元。又如南京路停车塔95年2月5日营业以来，停车库的一年营业收入144万，除去开销31万，每年还贷360 万(15年每月30万)，而每月区政府得贴18万偿还外商的贷款。本车库建设(浙江中路288号)全部征用土地400m，动迁征地费用达1880万(相当于土地费4.7万元,m)，使设施投资总造价接近5000万元，每个泊位投资从21万元一下子涨到47万元。投资者只好望而却步。 2.4.3 公建与住宅配建存在的问题 ? 从几年来建管与公安部门审核和使用的建筑物配建停车场分析，有相当部分业主不仅愿不向社会开放，还改装设施，封闭通道，装修营业，变更用途，把停车矛盾推向社会。 2 2 8 ? “规定”中对擅自改变配建停车场库使用性质的违规者，没有严格的处罚细则，难以操作。对新建单位配建不足和老建筑因无车位，长期占路停车的均没制定征收130,的建设差额费的细则。 ? 对建筑物配建车位向社会开放使用以及根据建筑物座落位置、功能、容许增加车位应给予的奖励政策:如贷款、减税、放宽对容积率、高度比、深度比的限制规定等尚缺少政策规定，不利于调动业主的积极性，也不利于社会停车和动态交通设施整体优化。 2.4.4 路边停放车存在的问题 路边停车设施全市共有1.2万个泊位，据调查，违章设置的约占50%(5600个泊位)，在市中心区曾作过调查，路边停车占总停车量的64%。 路边停车实际上是占路停车，道路是国家资产，收费经营者(不论是集体、 个人或企事业)无需投入，不少违章停车点“划地为牢”，收费混乱，随“行”就“市”，很象马路边上的“大排挡”饮食滩。他们利用上海路外停车场少，车辆增长快，政策漏洞多的特点，经济上收益非浅。据行家估计上海每年路边停车收费造成的资金流失已从几千万上升到近亿元。 2.4.5 自备车位严重不足 ? 自备车位的配置，由于“规定”对“购车自备车位”的地点位置和必要审核规定不严，对购车者未形成约束，不能解决出行终端(特别是住宅区内)停车的矛盾。典型的如浦东竹园、东园小区、德州新村和浦西的曲阳新村、甚至嘉定城厢镇的花园弄、李园等新村夜间停车已将新村主要道路占满。新村的夜间停车位配建，已十分迫切。 ? “自备车位”主要使用对象是私车，它是指私务车(非国家公款购买不属于全民所有的车辆，如外资、合资企业进口车、国内集体、私营、乡镇企业车辆和出租车等)和私人生活车(公民购买不用于盈利活动的轿车)的总和。据有关报道95年全国私车已达250万辆，占全国保有量23.8,，上海已超过6万辆。私车的出行终端(P点)已蔓延至人们的宅前院后，噪声、废气污染已在影响各类居民新村的生活环境，上海的许多道路停车管理问题急待解决。 ? 以往的小区规划中，绿化有控制性指标，非机动车停车位的设置就难有硬“标准”，至于机动车位，市标DBJ08-7-90的“普通住宅”(即除涉外人员住宅、侨汇住宅以外)均无机动车停车位指标。目前存在的“新村停车”、“绿带停车”、“马路停车”等随意停车的落后意识，加上缺少严密的“自备车位”法规，将是上海发展自备车位的主要障碍。 2.4.6 停车设施规划滞后，建设资金不足 ? 长期以来，停车设施的建设没有受到足够重视，城市总体规划、分区规划与详细规划，乃至城市交通规划均未将停车设施(规模及布局)纳入规划内容，结果造成市中心区，特别是CBD地区内停车泊位先天不足，用地预留未能控制，停车泊位的不足和配置不当是造成“停车难”的根本原因。“八五”、“九五”期间，上海的市政交通建设投资上千亿，道路建设获得迅猛发展，动态交通较大改观，但是停车设施的建设增长十分缓慢(低于2%)。 ? 停车设施落后的另一主要原因是投入不足。一方面停车场(库)建设没有一个主管的单位，无人制定开发计划;另一方面，停车场投资大、回报低，难以受到开发商的青睐，加上无完善的法规与鼓励开发政策，难以形成多元化筹资，民营化建设停车场局面。 2.4.7 停车管理体制与机制存在的弊端 ? 多年来，上海的停车建设与管理处于“各自为政”的分散局面。规划、建设、陆管、交警、物价、工商、税务、区(县)、街道等多部门多渠道介入，多头管理，职能交叉，部门利益驱动，使停车问题复杂化，缺少一个全市性的权威管理机构，将停车规划、建设与管理对静态 9 交通与动态交通的影响统盘考虑，包括路内、路外停车政策、政府各相关职能部门的协调、停车设施供应与需求平衡关系、制定发展战略等。 ? 长期以来，路边与路外停车由于分别采取不同的运行机制与管理体制，存在诸多弊端，路外社会停车场属企业经营性质，而路边停放点属行政事业性质，两者属不同管理部门，税费政策、利润积累存在不少差异， 前者实施行业管理，除了营业税、建设税、教育费，还有所得税、调节税、能源基金等，而后者要少得多，从投资上看前者要大得多，后者几乎是“占地为牢”，在收费经营上又处于不公平的地位上，路外车库收费高(物价局核定10,15元,小时)，而路边停车点只收2,3元,小时，车主怎么愿意化高价进车库图不方便呢, ? 长期存在的建设、经营、管理都由政府部门分管的计划经济模式是不能形成巨大的停车市场和资金渠道的。斥巨资建停车场，没车停，没回报，这是包括政府在内的任何投资者都不能接受的，这是上海停车设施发展缓慢的根本原因之一。境内外许多例子生动说明，解决市中心停车难的关键，是政府能否出台一套运用市场机制，使停车产业开发与经营的财务扭亏转盈的综合性的政策。 10 3 上海市中心区停车需求预测分析 3.1 上海停车设施建设面临的新形势 (1) 按照国家“汽车工业就业政策”实施计划，21世纪初我国的汽车工业将推进到一个 新的台阶，全国汽车工业将达到300万(小轿车150万)，2010年达600万辆(小轿车400万)的生产能力，京、津、沪的千人保有率将达100辆。上海的人均国民收入将处于轿车私有化大幅度增长的经济水平区间(99年GDP已达3000$)。专家预测，私车(单位客车与私人汽车)2005年将增至50万辆，2020年达到130万辆(表3-1) 车辆增长越快，停车设施的缺口就显得越大，特别是中心区内。 (2)拥车者“自备车位”(出行终端长时间停车位)将随着汽车发展而需求大增。拥车者“一车一位”是起码停车目标。这是住宅区内配建停车场一个潜在的巨大市场，必需通过建筑物与居住区配套停车位的建设，突破现有供给的“瓶颈”，与动态交通发展协调。 (3) 对于市中心CBD地区(包括浦西和浦东)，高强度的形态开发和功能开发，使静态 交通隐含着新的问题。测算表明:每增加一辆轿车需城市供应道路与停车用地约30m，加以其它间接交通投资，则相当于一辆轿车价的交通建设资金，对于土地几乎耗尽的市中心来说，还要付几倍于车位价的拆迁费，这无疑形成建设的巨大障碍。从国外经验和上海的实际来看，因地制宜地建设高密度立体停车塔和多段式立体停车架是一项值得推荐的新兴技术和都市产业。这类停车库自动存取、电脑控制、安全可靠、智能化服务，体现了21世纪大都市静态交通设施水平。如何在法规政策上给予支持，促进其产业化、国产化，发挥其蕴含的巨大社会经济效益，是值得我们扶持发展的事业。 (4) 停车场(库)作为城市公共设施具有服务的公益性和投资的公共性特征。对社会公 共停车场的建设与经营方面正面临新的探索，即按照“政企分开，建管分离”原则，将停车设施建设的出资、建设、运营权分离，需进行“三个职能转移”，即将行政管理职能移交政府部门，强化政府的宏观领导与政策调控，将行业管理职能移交给行业协会和其它中介组织，社会服务职能移交给社会相关部门与地区，有利于把社会公共停车场(库)设施的开 发与经营推向市场。 2 11 3.2 中心区停车需求影响因素 停车需求是一个复杂的多因素影响的结果。城市发展与土地使用、经济水平与车辆增长、路网条件与交通状况、不同的城市区位与停车政策等均会给停车设施增长以影响。 以下几方面的因素影响十分显著: (1)土地开发与利用强度。交通需求是土地开发利用的函数，在动态、静态交通上均是如此。不同的区位(CBD、市区和郊区)，不同的土地使用功能(办公、商业、工业、教育、卫生和文体等)其停车吸引率是不同的。 (2)汽车增长是导致停车需求增长的最重要因素。统计资料告诉我们，每增加一辆车，将增加1.2,1.5个停车泊位需求。 (3)车辆出行水平是导致停车需求增长的另一个重要原因。1995年上海第二次综合交通调查上海客、货机动车的出行次数分别为2.63次/日上升到2.45次/日。而出租车每日服务次数为14次，为一般客车的4倍。每次出行都可能存在着起——迄点的停放问题。 (4)交通政策的调控。上海市私人汽车的增长率将超过20%。专家们估计，2005年前后上海机动车拥有量将达100万辆，而全市的社会停车需求相当于目前社会停车设施的10?12倍，从另外一方面考虑，如果在市中心区采取某种供应限制和严格收费的政策，也可以将停车需求控制在一 个低水平状态。香港七十年代后期实施的政策及效果是一个很好的例子。 3.3 中心区停车需求预测模型 在总结世界诸多城市研究的基础上，结合上海中心区的用地与交通特点，我们采用土地利用生成模型和车辆出行生成模型相结合的方法进行预测。 3.3.1静态交通发生率模型 ? 基本定义: “静态交通发生率”定义为某种用地单位容量(100就业岗位数)所产生的停车吸引量(每日累积停车吸引次数)。其基本出发点是:综合性功能区的停车需求是土地、人口、就业岗位和交通OD分布等诸多因素交互影响的结果;上海市中心区用地功能复杂，开发强度高，采用传统的生成率模式，分门别类调查确定停车发生(吸引)率难度大，精度未必可靠。而采用非线性优化方法来确定静态交通发生率，可获得满意的效果。 ? 基本公式: (i =1,2,?,m j =1,2,?,n) Pdj???iLij??Pdij 式中:Pdj——第j小区预测年基本日停车需求量(标准车车次); Lij——预测年的j小区i类用地就业岗位数(人); αi——第i类用地的静态交通发生率指标，标准车车次/100工作岗位?日(注:关于αi求解的理论推导见[2]); n——小区数; m——用地分类数。 要预测远景年的实际需求停车泊位数，还要考虑高峰停车数与日停车 数之比以及车辆出行总量的变化影响，修正后的停车泊位需求量为: Pdhj = Pdj?γ?β 12 式中:Pdhj——j小区实际停车需求量，即小区内高峰停车泊位的需求数量(标准车); Pdj——同上式; γ——高峰停车数与日实际累积停车数之比。该值与停车区位、停放时间(周转率)等有关; β——考虑全市机动车拥有量及平均出行次数增减的修正系数。 ? 说明: ? 模型预测的精度，除了未来年的土地利用特征(Lij)，还受到修正系数γ与β影响，因为现状的类型分析与远景年存在差异。为了减少因时间、空间对停放水平的误差，采用用地性质相近、规模相当，停车生成相对比较独立的组合大样本作为建模基础，提高模型精度与调查样本的使用效果。 ? 同济大学开发的软件LUPAM(Land Use and Parking Analysis Model)可以对任何现状复杂用地区或拟开发的新区作出模型的计算分析。 3.3.2 车辆出行生成率模型 ? 基本定义: 停车需求分为“P点”与“A点”需求，P点需求是基于出行产生端(夜间)停车需求， 一般称为“自备车位”，其与车辆拥有量相关;A点需求是基于出行过 程的吸引端的停车需求，一般为社会停车需求，其与机动车出行特征密切相关。下面介绍A点(社会停车)需求公式。 ? 基本公式: ? 吸引率模型 社会停车泊位需求 = 客、货车出行量 ? 平均出行次数X停放率/周转率 公式右边的参数可由动态交通调查与规划中获得(其中客货出行量为拥有量与出行比例之积)。 ? 相关性模型 式中:t——社会停车泊位数; ?? γ——机动车拥有量; b1?ce?at b——饱和年限机动车拥有量(取200万pcu); a、c——回归参数(根据不同年限数据样本计算); ? 说明: 公式 ? 适作粗略分析，“停放率”参数比较难以获得; 公式 ? 适作近期趋势分析，“拥有量”较难作为社会停车唯一因素。 3.4 预测结果及其综合分析 3.4.1 “静态交通发生率法”预测结果: 1) 根据中心区(内环内)的规划资料(土地、人口、岗位分布)，按用地功能分析法， 13 获得2020年和2005年各区的停车需求泊位和密度(如表3-2)。 14 15 16 17 18 2)说明 2020年预测的土地与就业岗位采用1995年规划部门的预测资料。模型修正参数γ、β的值采用95年第二次全市性综合交通大调查的有关数据。 2005年的预测值按浦西用地功能置换改造和浦东开发进度为控制。 上海中心区CBD停车需求预测理论值 从上海CBD地区(浦西黄浦区和浦东小陆家嘴)的2020年预测情况看(表3-3)，其需求量和密度远远超过发达国家大都市中心区泊位 2[1] 密度5000泊位/km的水平。美国最高的是旧金山和底特律，其CBD每平方公里泊位数达1.46万。CBD预测值1.47,1.75万与浦西现状密 19 度(1352泊位/ km)相比，要增加10,15倍，这在高度密集的市中心，从用地征得和动态交通的集散上都是难以承受的。同样，在新开发的小陆家嘴地区要满足每平方公里1.76,2.10万泊位的理论密度，实施起来也是十分困难的。 3.4.3 预测结果调整分析 1)中心区预测量综合分析与调整结果 ? CBD浦西黄浦区部分采用“上海停车问题综合研究”报告(1997年)调整的需求低限22700泊位，使泊位密度控制在5000泊位/ Km2。 ? 浦东小陆家嘴采用“浦东新区社会停车场规划”(最终报告)1996，密度控制在5000泊位/ Km2，调整陆家嘴地区的需求泊位数。 ? 内环线内长宁区、杨浦区部分，根据近年来建筑物配建停车位增长趋势，对2020年用地资料进行调整，增加了需求预测量，杨浦区比长宁区调整的幅度高一些。 ? 其他几个区的调整预测值，根据近年来配建泊位的增长情况，取原预测量的低方案值或高低方案均值。 ? 2005年的需求泊位数与泊位密度按相应比例，并考虑近年来土地利用情况、配建泊位增长进行调整。 中心区内各行政区与CBD的最终预测需求泊位数及其密度如表3-8和表3-9。 2 2) 中心区社会停车泊位需求量调整 ? 经两个模型测算，2020年全市社会停车需求分别为18.6万泊位和22.7万泊位，平均值为20.65万泊位。此值与未来机动车泊位占拥有量合理比例(10%~15%)比较吻合。考虑到市中心区在中远期发展的独特地位，建议采用4.7万泊位作为中心区调整的社会停车场的需求值。 20 ? 表3-3中黄浦区需求泊位数为3090泊位，根据已作过的CBD规划 [2[(3650泊位)和已经实现的7个停车场(1242泊位)情况，建议调整为2500泊位(密度为598泊位/ km2)。 ? 表3-3中浦东小陆家嘴停车需求量为3600泊位，根据配建密度过高的特点，社会停车场建议调整为2000泊位。 ? 徐汇、普陀、长宁、闸北区因近年来配建泊位增长较快，拟增加兼用泊位，减少社会公共停车泊位，并据此分别作了调整。 ? 南市区因用地限制，社会公共停车泊位向下作调整。 中心区各行政区与CBD的最终社会公共停车泊位需求及密度如表3-10和表3-11。 表3-11 上海市中心区CBD社会停车泊位需求 21 4 上海中心区“十五”停车规划实施方案 4.1 上海市中心区停车规划与管理模式探讨 基于对中心区停车设施供应和存在问题的分析，我们认为制定上海市中心区停车系统发展规划与近期实施方案，首先应对中心区的停车供需关系、停车设施结构体系和拟采取的停车政策与策略有一个正确的把握，这就是停车模式的选择问题。 4.1.1 国际大都市停车经验借鉴 ? 总结了以美国为代表的全面满足需求，几十年不断扩大高速公路和停车场建设。“扩容—拥挤—再扩容”最终导致小汽车泛滥的教训，进入八十年代后认识到“道路与停车设施无法解决交通拥挤”的结论，终于使交通需求管理(TDM)逐步成为发展的理念，并且成为主流，英国则从过 去规定最低限定停车配建标准，至今转入规定建筑物配建最高限额标准，以限制中心区停车泊位增长。 ? 总结了新加坡全面控制交通的停车模式，将“车辆配额”与“停车限制”政策融为一体，1976年以来，推广ALS通行许可证计划与停车定价系统相结合的成功经验，包括路边停车控制和建筑物配建、差额费征收办法等。 ? 总结了香港停车需求管理模式，一是按不同区位和时期调整停车位的配置与建设水平(不断制定建筑物配建标准);二是推进停车设施建设与管理的民营化。在动静态交通获得成功的基础上，近期又提出新的需求控制、改善设置标准，增建与挖潜措施。 ? 总结了日本40余年来“自备车位”为核心的路外停车场(库)建设与管理的成功经验，一条是法令制度完善，“自备车位”政策管制到所有拥车人，第二条是民间力量参与 ，“购车自备车位”概念深植民心;第三是立法从严，执法彻底。 ? 总结了台湾在深痛教训基础上，大规模推行“扩大供给为主，抑制需求为辅”、“政府带动为先，民间投资为主”的公共停车场五年投资计划(10万车位，660亿台币)。 上述国家与城市停车设施建设的经验与教训，从不同角度为上海停车发展模式的选择提供了十分有益的借鉴。 4.1.2 上海中心区停车适度供给模式 1)“适度供给”是针对“满足需求”概念提出来的。停车适度供给是指中心区提供的各类停车设施容量大小应“适度”，它不是从“数量”上 去满足需求，而是在设施有效使用前提下，使中心区的交通服务水平和环境生态质量均达到一定的标准为前提。 2) 探讨中心区的停车适度供给发展模式的意义还在于: ? 上海中心区要极力推行优先发展公共交通，引导与控制个体交通的政策，要形成以公共交通为主、个体交通为辅的现代化国际城市交通体系。中心区的停车设施适度供应对于促进汽车交通流量的时空均衡，减轻中心区交通负荷具有积极意义。 ? 上海市中心区属集中型发展格局。城市用地紧张，道路与空间资源有限，不可能通过大量拆迁，去还清停车泊位的“历史欠债”。不能奢望在中心区增建大量停车场去满足“入世”后“轿车进入家庭”的需求。 ? 提供“供给适度”理念，有利于激励人们对潜在设施资源的开发和利用，促进中心区建筑物配建车位、交通枢纽停车位和路边停车位的优化配置。当然，适度供给可节省投资或推迟投资，使社会净收益最好。 4.1.3 CBD低供给政策下的需求管理目标 22 从第3.4.1节的需求预测中可知，上海中心区CBD的停车需求很高，其需求总量与现状设施供应相比，相差甚大。这在高密度发展的中心，从用地取得和动态交通的集散上都是难以承受的。除此以外，上海黄浦区的文化、商业中心地区，还有南京路、淮海路、四川路与新客站商业中心区，南市区的南外滩、虹口区的北外滩、静安区商务、商业区都面临同样的问题。历史经验告诉我们:“交通需求总是倾向于超过交通供给能力发展”(经济学家Anthony Downs的著名论断)。因此，CBD面临的选择只能是“低供 给”泊位模式。 另外，通过控制与调节停车需求的总量及其分布，削减不合理的停车需求，仍然可以使停车设施在不同时期达到供需适度的平衡，这就是TDM。上海中心区CBD停车需求管理的主要目标是: ? 根据停车泊位具有时间上“不可存储性”，和空间上“不可运输性”的特点，其规划与建设应与中心区内的土地使用规划(人口、岗位)和功能开发(或改造)进程相适应，应与车辆动态交通的生成及其OD分布相适应。 ? 中心区的停车设施规划不应单纯满足需求为目标，而应与可持续发展为目标，考虑经济、财务、土地、交通和环境因素的综合要求。 4.2 上海市中心区“十五”停车实施方案编制原则 (1)“十五”中心区的停车设施规划方案应在城市总体规划与交通规划拟定的战略目标指导下进行，即全面体现“公交优先、大力发展轨道交通、优化调整地面交通、适度发展小汽车的思想”;中心区的社会停车场(库)建设应适应市区“三纵三横”、“申”字型高架道路和高速公路的发展需要，应结合上海一批多功能、现代化的交通枢纽衔接需要，确保“15、30、60”畅通目标的实现。 (2)根据中心区用地控制、形态布局、现有道路容量与交通特点。停车设施规划建议采取“适度供给，优化配置，严格法规，需求管理”的方针，从三个层面(CBD、内环以内行政区、社会公共停车场)对停车设施建设规模、结构比重及其分布做出调整规划。近期对浦西CBD范围实施“低供给”政策，对于内环各区、浦东新区则宜区别情况分别采取“适度 供给”和“供需平衡”的策略。 (3)CBD内的停车设施应以建筑物配建为主体，其远景年泊位密度不适超过6000泊位/km2标准，配建、公共和路边停车设施的比重宜按85%:10%:5%实施;近期(2005年)公共停车场和路边停放比重宜按15%~20%控制。CBD应鼓励开发立体式智能化的停车库。 (4)内环以内的各行政区停车设施规划应结合新一轮控制性详规进行调整，泊位总体规模仍以建筑物配建为主，远景泊位密度标准应控制在3000~4000泊位/km2以下，重点办公、商业与文化中心区域可取高限，配建、公共、路边停车泊位比重建议分别以70~80%:10~15%:10~20%为控制。 (5)自备车位(包括机动车与自行车)缺口甚大，远景年必须“一车一位”。应按照建筑物与住宅配建标准加以落实，要提高普通新村住宅配建标准。市中心区的近期目标拟按“二车一位”实施，购车“自备车位”离拥车者住宅地址(或配建租赁)范围应不超过1000~1500m。 (6)社会公共停车场的选址近期应结合动态交通建设，其布局应重视与高架、主干道附近铁路、公路主枢纽和轨道交通客运枢纽的公共停车场的衔接，要与市区的16个轨道网络大型换乘枢纽接驳，与铁路、航空、水运对外枢纽接驳协调一致。 (7)CBD及其它商业文化区的停车设施应密切结合需求管理措施进行配置，重视动静态交通与路网容量的平衡分析，新建与改造公共社会停车场的规模与选址均应进行交通与环境影响评估。 (8)要最大限度减少路边停车的比例，特别是CBD地区，对无控制 不收费的路边泊位列入禁停之列，在路外社会停车场(包括公共停车场与配建开放停车场)300m经营服务范围内，不应设置任何的路边停车泊位。 23 4.3 CBD(浦西、浦东)停车设施结构调整 4.3.1 设施规模调整要点 ? 根据调整后的CBD需求泊位数(表3-8、表3-9)与现状的泊位供应(表2-4)相比较，可以算出配建泊位和社会公共停车泊位差额，由此 得到2005年与2020年实施方案的泊位数量，见表4-1。 表4-1 CBD地区“十五”实施停车泊位数 ? 浦西黄埔区的密度1.47~1.75万泊/km2，是根据 59.4万就业岗位形成的(这里将有近千万平方米的建筑容量)。显然，未来的工业与业务出 行应依靠快速大容量的地铁交通系统承担，而使小汽车上班出行比例应限制在15~20%的水平。 ? 浦东小陆家嘴理论总需求达到3.0~3.57万泊位。密度高达1.76~2.10泊/km2，这与近年来实施的70幢430万m2的高层建筑容量开发有关 (配建需求达2.64万，占88%)，这里用地功能办公占75%(职工岗位达18.9万)，住宅只占6.6%(居住人口8600人)，近期配建泊位已按照建筑开发量的进程同步进行控制。 4.3.2 CBD社会停车场选址规划方案 ? 由于配建泊位量大，规划的主要问题是与动态交通衔接，地区路网负荷与出入交通组织，CBD对社会公共停车场采取低水平的供给策略，要 采取政策鼓励建筑物配建车位向社会开放使用。 ? 浦西CBD社会停车场规划方案， 对照已有的社会停车场规划[2]、实施状况，考虑目前道路建设与旧区改造情况，落实2005年前800泊位计 划(待)。 ? 浦东小陆家嘴按低限2000泊位主要布置在滨江大道，地铁站枢纽区位，详见《上海浦东新区社会停车场规划报告》[1]图册P3-23，包括B6-6(200泊位)、B2-3(200泊位)、X2-3(500泊位)计划。 4.3.3 CBD近期实施方案结构比重 2005年近期实施方案后，停车设施的结构比重见表4-2。 24 4.4 中心区停车设施结构分析与调整 4.4.1 泊位供应规模与分布密度调整 ? 根据调整后的中心区停车需求(见表3-8)与现状的泊位供应(见表2-3)，可以得到各类设施差额，见表4-3。 表4-3 中心区各类停车设施规划结构分析 ? 由表4-2 提出了“十五”期间中心区实施方案的具体目标: 中心区增加配建车位(重点是住宅)50000万个; 中心区增建社会停车泊位20000个; 中心区路边停车泊位点压缩5000个。 ? 中心区2020年逾2005年分别实现的三类设施结构比重，见表4-4。 表4-4 中心区三类停车设施实施方案的结构比重(%) ? 中心区三类设施实施方案泊位分布情况(待)。 4.5 “十五”社会公共停车场规划选制方案 4.5.1 浦西社会公共停车场近期实施方案 ? 根据4.4节中心区各类停车实施的近期方案，需要在“十五”期间增建社会公共停车泊位20000个，重点落实到以下几个方面(详细内容待 下阶段深化)。 ? 结合高架快速干道与高速公路网的衔接，与上海公路主枢纽客运(货运)站布局综合选址结合，包括上海长途客运总站(铁路站北广场泊 位 )、长途客运南站(铁路上海南站泊位 )、上海浦东长途客运站(与规划中的铁路浦东客站结合，预备控制泊位 )，还有恒丰路高速客运站、大众长途客运站(桃浦路168号)、江湾五角场、白莲径长途客站、虹桥机场、浦东机场、沪太路长途客站等。 25 ? 结合轨道交通网络规划调整，对综合性客运交通枢纽(16个)和2005年拟建的地铁、轻轨大型车站接驳，如人民广场、徐家汇、上海西 站、龙华、高扬、东方路、陆家嘴、花木(中央公园)、龙阳路等。 ? 大型地面公共交通枢纽的衔接，如南浦大桥、漕西路、共和新路、东昌路、莘庄以及4个旅游客运站(上体、南市、峻岭、浦东)与其他方 式综合考虑。 ? 市区内原有规划方案的调整(各区实施指标)。 4.5.2 浦东社会公共停车场近期实施方案 ? 见上海浦东新区社会停车场规划方案图集[13]。 ? 陆家嘴的实施计划表，见表4-5，表4-6。 4.5.3 社会停车场设施选型 ? 中心区范围用地紧张，拟多采用立体车库，CBD边缘和大型综合客运枢纽多采用嵌入式(内脏式)或独立式停车库(包括电梯式自动立体车 库); 26 ? 鼓励社会停车场建设与建筑配建开发联合开发，鼓励建筑物配建以兼用型式向社会开放。 4.6 建筑物配建调整规划实施重点 ?根据4.4节近期停车实施方案，“十五”期间要增加配建泊位50000个，其重点是“自备车位”。对照92—99年配建审核的统计，“八五”期间比重高的是办公、商业(高达60,70%)，而住宅的比重低(15,20%);到了“九五”末期，商办比重已下降至20,30%，而住宅比重上升到50,60%，另外，住宅的执行标准都偏低。 ?“十五”的住宅配建建议: 按中心区各区特点，分配建设的计划如表4-7。 表4-7 “十五”中心区(内环内)“自备车位”实施计划 ?措施: ? 适当提高住宅配建标准: 别墅1.0泊/户(独立住宅); 高级公寓0.5,0.6(涉外高级住宅); 普通住宅0.2,0.3(新村住宅)。 ? CBD内的“P点”泊位尽可能利用建筑物配建消化; ? 在内环线附近地区，重点是各类居住新村增加夜间配建泊位以及新建住宅开发的配建量(列一张清单)。 ?“拥有自备车位”要在住宅配建上有一个突破，按车辆拥有预测(表3-1)，近期2005年实施“二车一位”标准，亦有近20万辆私车(包括单位客车)“P端”停放，在中心区范围，而目前全部配建车位仅15万。因此，应呼吁政府部门象抓大桥、高架、地铁等动态交通骨干项目那样，重视市区的停车设施建设，5年内完成50000个自备车位的建设。 27 4.7中心区路边临时停放点布置方案 ? 布置调整:根据中心区“十五”近期实施方案，路边的临时停放将压缩5000个泊位，现有的中心区路边收费停放点(7502个)各区应逐个 审核，确定取舍;对路边标志标线的泊位采取逐步限制;对违章占路停放点严格禁止。 ? 大力推广路边停车咪表计划，“十五”期间应达到50%，并将路边停车纳入区域性的ITS计划。 ? 中心区各区路边停车的压缩计划实施方案图(待交警提供)。 5 保障措施 5.1 加快停车设施建设的系列保障措施 5.1.1 建立政府、民间、国内、国外的多元化投资体系 长期以来，上海停车设施建设明显滞后于机动车的增长，和道路建设相比，停车设施建设已成为城市交通的“瓶颈”。 目前，上海每辆车泊位拥有率只有香港的1/3，“停车难”已影响到汽车产业的发展，已影响到上 海经济和人民生活的提高。因此，政府有大力推动停车场的规划与建设。然而限于政府财力的不足，急需建立多元化的投资体系，以优惠政策吸引民间投资。 停车设施多元化投资是指将停车场这类基础设施由政府的一元化投资，变成政府、企事业单位甚至包括个人均可出资、集资，也可向国外进行融资的一种多元化投资新体制。 28 无论是北美、欧洲，还是日本及东南亚，在解决城市交通设施问题上都有一个共同特点。那就是，只有全社会的介入、民间资金的参与，才能提供必要的交通设施。比如美国，交通建设资金一半以上来自民间，在日本和我国台湾省也有类似情况。 过去停车设施的开发，政府集所有权、经营权、法规制定权于一身，效率低下，经营亏损。这种包办状况既不合理，也无必要。而以政府、民间、国内、国外的多元化投资体系，取代目前政府的一元化投资，多方开拓筹资和融资渠道，建立一种政府、企事业单位、社会团体及其他社会组织和个人均可出资，还可向国外进行融资的多元化、多渠道、多层次筹措资金的新体制，是解决停车设施供求矛盾突出的良策。 多元化投资体制要逐步培育，提供各项鼓励民间参与公共停车事业的优惠政策，大幅度提高民间(包括境内外投资商、私人与团体法人)对于社会停车场融资、经营以及所有权参与的程度，即提高民营化程度。 5.1.2 推进停车设施的民营化 (1)民营化的模式 民营化是国际上一些国家和城市基础设施发展获得成功的重要经验。美、日和港、台的经验都表明:在各种交通设施中，停车设施最便于民营化。所谓停车设施民营化(Privatization of parking facilities)，是指城市停车设施的开发建设、管理经营职责全部或部分从政府转移到民间手中，采用“商业化”原则经营。 借鉴国际上的经验，结合上海实际情况，停车设施民营化可以选择以下模式: ? 管理承包模式 将政府投资兴建的停车设施，以管理承包的方式交给民间承包商负责全面经营管理，政府的角色从一个直接经营者转为对承包者行为的监督人，同时保留对收费变动的审批权。大部分现有社会停车场(库)可以采用这种模式。 ? 服务承包模式 将公有停车设施的某些服务项目与专业服务，如收费、洗车、维修等以服务承包合同的方式交给民间承包商，按合同中确定的服务标准，监督服务水平，支付服务费用。路边停车点、建筑物配建停车场(库)均可以采用这种模式。 ? 完全民营模式 停车设施完全由民间投资兴建和经营管理，或将公有停车设施企业通过组织变更而成为民间企业。可考虑允许经营者自定收费标准和炒卖车位产权，政府保留监控权。新建或部分现有社会停车场(库)可以采用这种模式。 采用上述前两种民营化模式时，应注意两点:一是要建立规范、严格的项目承包程序，招、投标必须公平合理，合同监督有力;二是承包合同中必须明确政府的权利、义务与承包商的职责、行为规范，还要有一个良好的、操作性强的收入分配方案，以兼顾公众利益和承包商利益。完全民营模式应是将来的发展方向，公共停车设施终将在政府统一规划和管理的前提下，完全由民间进行投资和经营，逐步形成投资、经营、回收的良性循环。 (2)民营化政策法规与管理体制 为了推进上海停车设施的民营化，建议从以下几方面完善法规政策: ? 政府宜在停车场土地批租、征用、融资贷款、捐税减免、规划设计技术、公共设施配套等方面制定明确的奖励办法。香港、台湾等地已进行的研究与实践值得借鉴。 ? 建筑物配建停车场的建设应完善不同地区容积率奖励的优惠政策。 29 ? 关于建筑物配建车位数超额增设及向社会开放的奖励政策，对建筑物配建车位数不足增收建设差额费的政策细则。 ? 关于社会停车场经营承包的有关政策细则:收益分配、利用率调节和税收优惠等。 由于停车设施建设和民营化是一个很复杂的系统问题，为克服管理体制上的分散性，建议尽早成立有效的城市停车场管理体制。 ? 由分管市长领导的城市交通委员会作为高层次的决策协调机构，审核停车设施规划、民营化规范细则、集资、融资及基金管理办法，协调 财政、计划、物价、土地、税务等各分管部门的职能和职责。 ? 成立全市性的社会停车场(库)行业管理处，组建上海社会停车场开发经营公司，鼓励投资者与承包经营者参与停车场民营化。通过完善路内与路外停车规划和收费标准，使交通需求和社会效益、经济效益双重目标统一起来，改变分散管理的混乱局面。 ? 确保政府的停车设施主导决策地位，加强宏观调控职能，以人大立法形式提出今后的5~10年内的投资发展计划(例如，“十五”50000个自备车位和20000个公共车位实施)，并将停车场建设逐年列入市府实事工程。 5.1.3 设立停车设施建设基金 “停车难”主要是由于停车设施严重不足，这又主要是因建设资金短缺造成的。筹措建设基金是实施停车场民营化开发的基础条件。设立停车设施基金政策也是国外的成功经验。它将保证停车设施的建设有一个稳定、可靠的资金来源，与按项目独立投资的方法相比，其显著优点是使资金得到统筹循环使用，发挥最大使用效果，还是实施停车设施民营开发的基础条件。 上海停车设施建设基金来源有: ? 地方财政拨款，包括城市建设维护费、城市土地有偿使用收入中用于市政基础设施建设的费用、城市道路养路费(或燃油税)中的合理份额; ? 停车收费收入(比例)，包括公共营业性社会停车场(库)和路边停车的收费收入以及路边停车违章处罚收入; ? 共同投资利润分配，是指由政府和民间共同投资的停车场(库)收费收入所获利润中政府按投资比例分配所得; ? 建筑物配建车位不足征收的建设差额费(包括自备车位租赁与购买); ? 金融机构的投资或贷款; ? 民间的投资或捐赠; ? 停车场建设债券; ? 从公共停车服务业的发展中受益的其他行业的出资，如汽车工业部门按产量和销售额定的停车场建设附加费，汽车保险业的出资，等等; ? 本基金的利息收入及其他收入。 上述基金来源中，来源?的提出是根据公共停车设施是城市道路的一部分，属于城市交通基础设施，借鉴“以路带房，以房养路”的开发政策，通过城市土地有偿使用、房地产开发收益用于公共停车设施建设，使其与城市开发同步发展，并可以改善投资环境，使土地增值;来源?、?体现了“使用者付费，投资者受益”的原则;来源?不但是一项重要的资金来源，而且是促进配建停车场库建设，确保配建标准得到严格执行的有力手段;在目前银行贷款利率很低的情况下，来源?中使用银行贷款比直接融资更经济;来源?的提出依据是债券的发行在我国已有较强的经济基础，目前我国民间资金数额巨大，但由于证券业不发达，投资渠道较少，巨额游资出路不多，大都存入银行。民间巨大的资金潜力孕育着极大的投资热情，因此完全存在发行包括停车场建设债券在内的各种市政建设债券，以证券手段为城市市政建设融通资金的可能性和合理性(而目前我国还没有 专门用于城市建设的债券，基础设施债券融资仅占基本建设投资的2.7%);来源?提出的依据是“受益者负担”的原理，公共停 30 车设施作为为社会车辆停放提供服务的设施，其供应状况、服务水平直接影响车辆的拥有和使用，从而对汽车(尤其是私人小汽车)的销售量产生影响。而汽车保险业也因停车服务业的发展，汽车失窃、损坏等风险降低，这方面的保险赔偿费支出随之减少而受益(不过这项来源在目前“费改税”，清理收费项目的形势下估计实现的难度很大)。 停车场建设基金的管理、使用与监督，应按“上海市停车场(库)建设管理规定”，建立严密的执行程序和法律保证，以确保此专项基金运作功能的良性循环。 5.1.4 大力实行“拥车者自备车位”政策 (1)私人购车面临的挑战 随着上海经济的持续增长和国家汽车产业政策的实施，汽车化程度的提高是必然趋势。2000年我国汽车年产量将超过300万辆，其中轿车超过150万辆。据权威部门近年统计:我国国民经济增长率超过8~10,，汽车增长率超过14~15,，而私人购车增长速度超过25~28,。据专家们估计，人们在衣食和住房标准达到温饱型后，购买小汽车将成为最大的潜在消费市场。实际上，上海私车牌照(额度)已经在放开，私用车与私人车已超过7万辆。而私人购车面临的最大挑战之一就是“停车难”。 (2)“自备车位”发展障碍 “拥车者自备车位”政策是城市停车设施发展策略的核心。日本30多年一贯坚决实施“自备车位”政策所取得的显著成效即是明证。而上海 自备车位的建设远没有引起政府和主管部门的足够重视。主要表现在缺乏严密的“自备车位“法规，道路交通管理法规中“机动车没有自备车位不准上牌照”的规定流于形式，并未得到严格实行。 (2)“自备车位”发展策略 ? 完善“自备车位”法规并严格实行。主要提高住宅(尤其是普通住宅)的配建指标，严格实行“机动车没有自备车位(离“P”端点1500M范围内)不准上牌照”的规定。首先在小区和住宅开发中，适当提高机动车(主要是小汽车)的配建标准，按“二车一位”作为近期目标。普通新村、高级公寓和别墅的车位配备标准应达每户分别为0.15、0.5、1.0的水平。 ? 积极鼓励路外“自备车位”停车场的兴建。制定包括土地征用、融资贷款、税费征收、市政设施配套等方面的优惠政策; ? 政府率先在浦东(例如竹园)和浦西的若干文明小区，作出示范工程(包括机动车和非机动车车库)。作为出租自备车位和临时停车兼用的典型。 ? 对违章任意停放的车辆使用者实行严厉处罚、取缔并吊销驾驶执照。 ? 加强宣传教育与执法严格相结合。逐步使人民与政府凝聚共识，发展“自备车位”工程利国、利民、利自己。 5.2 提高车位利用率的系列保障措施 5.2.1 鼓励建筑物配建停车场(库)向社会开放 在目前上海市社会停车设施供应普遍不足，而配建停车场(库)又大 都使用率不高(特别在市中心区)的情况下，鼓励配建停车场库向社会开放(包括配建车位中本建筑所属车辆配建车位和专用配建停车场(库)的车位在空闲时向社会开放)，既可以有效缓地解停车供需矛盾，又有助于提高配建停车位使用率和它的经济效益，可谓一举两得。应采取措施鼓励其向社会开放，具体可参照鼓励路外“自备车位”停车场的兴建和鼓励超额增设配建停车位的优惠政策，同时加强建筑物周围的路边停车管理(200M范围内禁停)，严禁违章停车，为配建停车场(库)向社会开 31 放创造公平的市场竞争环境。 5.2.2 引进停车咪表技术 路边停车场地，不论现在还是今后一个时期，都是国内大城市中心区停车设施的重要组成部分，据调查，目前各类路边停车占了相当大的比例。由于路边停车场地规划不当、管理不力引起的交通堵塞，道路通行能力下降，交通事故增多，车辆失窃上升等后果已十分严重。因此，引进先进的停车咪表技术取代目前落后的人工管理来科学化管理中心区路边停车，是大势所趋。目前上海推动使用咪表条件已经具备。为了推动停车咪表使用，必须做到以下几点: ? 一步到位，采用代表当前先进水平的新型停车咪表。不先进，不足以充分体现停车咪表相比人工管理的优势所在，难以被管理者和使用者接受(如新型停车咪表可给出付款凭证，解决公车使用的报销问题);不早日实现国产化，一直依赖进口，成本降不下来，也就难以普及推广; ? 必须在一个大范围内统一推广，凡是需要路边停车收费的泊位，全部咪表化管理。否则单在部分路段或某一小区域使用，会带来许多不便，很 难成功; ? 加强执法力量，完善巡检制度。对违章停车(包括在禁停路段或禁停时段非法停车、停车不交费、超时停车等)采取严格的处罚强制措施，如开罚单、锁车轮和拖车等。 5.2.3 引进智能化停车管理系统(IPMS) 大城市中心区具有经济、金融、贸易及各项服务的中心职能，导致交通的高度集中与道路交通设施紧张，尤其在高峰期间，驾车者难以寻找到合法的停车泊位，造成很多路内违章停车现象;另外，四处寻找停车泊位，不仅浪费了时间、增加燃料消耗和产生空气污染，还在已饱和的路网上增加许多不必要的交通;再者，停车场忙闲不均，有些停车场已经停满，而另一些停车场则由于进出不便或收费等原因，利用率却相对很低，进一步造成交通混乱。 智能化停车管理系统(IPMS)是智能交通系统(ITS)在停车领域的应用，它通过路边可变信息板提供的实时停车信息，引导驾车者方便、迅速地寻找停车位，能减少因驾车者四处寻找停车位而带来的交通拥挤和环境污染，并可以使停车设施的车位得到更充分的利用。停车管理系统70年代初出现在德国，其后逐渐在西方国家得到应用，使用效果良好，特别是在不熟悉的来访者较多的地区其效果非常好。 停车管理系统分为两部分，一部分是停车引导系统，另一部分是停车——换乘系统(Parking-and-Ride System)。它为驾车者提供停车泊位的信息，使其迅速找到当时当地最合适的停车位置;当附近无空余的停车泊位时，帮助驾驶者选择较远处的停车场地或作出在便于停车之地更换交通方 式的正确决策，从而改善停车难的状况，提高中心区交通系统的效率与功能，力求达到如下效果:减少驾车者因寻找停车泊位而消耗的时间;减少市中心为停车而附加的那部分交通量;合理安排必要的停车;给行人和公交提供优先权;减少汽车污染排放;提高安全性。 5.2.4 加强路边停车管理 从世界各国的经验来看，在一定时期内，占用道路停车不可避免。特别是夜间停车，利用道路停车可充分利用有限的城市空间，不失为解决“停车难”的一项临时措施。 路边停车会干扰动态交通，造成道路通行能力下降，交通堵塞和事故增多。而规划合理、管理得当的路边停车点则是缓解停车供求矛盾的有效而简便的措施，其最大优点是停车方便，步行距离短，因而最受停车者的欢迎(也极易造成乱占车道停车的现象)。其使用效率大大高于路外停车场(库)。特别在夜间扩大路边停车的允许范围，可充分利用有限的城市空间，不失为解决“停车难”、车辆“无家可归”的一个临时措施。 32 但是，上海目前许多公共停车场及大型路外停车场处于利用率不高的状态，原因在于路内停车位对于驾车者来说比较方便，收费低廉，故不愿将车辆停放在不方便、收费又高的停车场、停车库内。如此一来，停车活动就处于一种不规范的状态，停车场(库)的建设也受到影响。 为此，我们应借鉴国外的经验，对路边停车采取“正确利用、合理规划、严格管理、逐步限制”的方针，配合中心区停车方案，“十五”实施的内容: ?由公安交通管理部门提出实施方案，须由城市规划部门批准。设置路内停车泊位要保证城市道路通畅和交通秩序良好。 ? 控制停车时间。; ? 强化停车收费(这是控制停车时间的关键); ? 对违章停车的严格处罚。 5.2.5 制定合理路内、路外停车收费差价 停车收费政策的核心是制定合理的停车费率。费率是调节市场供需最直接、最有效的手段之一。国外经验表明，限制停车政策可以作为道路定价的替代办法，是优化外部费用的一个满意工具，限制停车政策的目的在于优化城市道路网上的车流分布以及停车活动。限制停车政策在上海可以采取的两种基本形式是: 方法一:通过收费限制停车(随空间、时间变化); 方法二:减少停车空间供应。 实践表明，由于停车费受物价部门的控制，现在还不能随空间、时间变化，未起到优化交通流及停车活动的目标，造成非法停车和占路停车情况严重。占路停车现象严重的主要原因在于长期以来，路内、路外停车收费的差价不合理，路内停车收费低于路外停车受费，造成建设路外停车设施无利可图，客观上影响了社会对路外停车设施的投资兴趣。因此急需制定合理的路内、路外停车差价。 5.3 改革停车管理体制，完善停车政策法规 5.3.1 转变政府职能，建立出资、建设、经营的三权分离机制 停车设施属于城市基础设施，具有投资大、回收慢的特点，政府应按 市场经济的规律办事，在建立停车设施多元化投资体系的过程中，转变政府职能与角色，从直接的投资、经营者，逐步过渡到对多元化的投资与经营进行宏观调控与管理，对民间(承包)经营者在收费价格、税收等方面进行监控管理。 较理想的停车管理体制应当是在城市交通管理部门(或公安交通管理部门)内成立一个专门的停车管理职能机构，如称为停车管理处，由它把目前分散在各个部门的与停车有关的职能集中过来，统一负责制定城市停车政策和地方性停车法规，以及路内、外停车设施的规划、审批、筹资、建设、管理、价格监控等职责。其中的规划、建设等职能需分别与城市规划、建设部门协调。同时成立城市路边停车管理公司，统一经营、管理城市路内停车设施。 目前，上海迫切需要组建几个社会停车场库经营公司，作为社会停车场库投资开发和经营管理的主体单位和政府解决静态交通问题的得力助手。就象解决居民租车，需要组建和依靠强生、大众等出租汽车骨干企业一样。社会停车场库开发经营公司初创阶段靠拨款与贷款(来源于社会停车场库专项建设基金，或基建投资，或城市维护费，或地方财政的其它方面)投资建设社会停车场库，逐步滚动发展，形成规模经济。开发经营公司除自行开发建设停车场库外，还可承包经营管理公建、住宅配套竣工交付使用的公共停车场库。 5.3.2 健全、完善停车法规 33 国外的经验告诉我们:城市停车问题的研究和整治，不是一朝一夕能 够完成的，都有一个循序渐进、有乱到治的过程。世界发达国家无不是以立法的方式将关系国计民生的大问题(包括交通问题)确定下来。长期以来，上海停车设施的发展因缺乏相应的政策法规，而步伐缓慢。上海作为国际大都市，交通(包括静态交通)立法方面的工作理应走在全国的前列。因此，健全和完善停车法规也是实施中心区停车规划的重要保障措施。 针对现行停车法规存在的问题，一方面应加紧修订完善现有的《停车场建设和管理规定》和《停车场(库)设置标准》等主要停车法规，另一方面尽快制定、健全《停车场法》(及实施细则)、《营业性停车设施收费办法和收费标准》、《停车场建设基金征收管理使用办法》、《配建车位建设差额费征收管理办法》以及《鼓励民间投资经营公共停车设施办法》等急需的重要停车法规，以达到初步形成主干停车法规体系。同时还应严格执行对违规者的强制、处罚规定，保证停车法规的严肃性、权威性，并加强对法规的宣传教育，提高停车者遵守停车法规的意识和守法自觉性。 5.3.3 建筑物建筑物配建车位的“增配”与“差额”费政策 建筑物配建停车场(库)是城市停车设施的主要组成部分(例如上海市区至1999年底统计为22.1万泊位，占了泊位总量的85%)，且有5.2万泊位具有出行终端停车和兼顾出行过程社会停车的双重功能。针对其开发建设中存在的问题，首先应尽快制定科学、合理的建筑物配建停车位指标，并严格实行;此外，建筑物配建停车位的“增配”与“差额”费政策也很重要。 (1)鼓励超额增设配建停车位(CBD以外) 应采取各种优惠政策，如保证其获得不低于房地产的正常利润，放宽 (或不计)容积率、高度比、深度比以及贷款支持等，鼓励建筑物超额增设配建停车位并向社会开放。这样就通过房地产带动了停车场(库)建设，既增加了停车设施供给，又节省了城市宝贵的用地，降低了建设成本，还一定程度上解决了停车设施建设资金短缺的问题。 (2)征收停车场建设差额费与合资兴建 由于种种原因，业主未能按照有关停车场的配建规定配足停车位时，要收取停车场建设差额费，根据91年市府44号令精神，应制定详细的“配建车位建设差额费征收管理办法”并严格执行，对配建车位不足(包括老建筑)、改变停车位使用性质或因特殊原因，需部分或全部拆除停车场(库)得到城市规划管理部门批准而又无法补建的，征收停车场建设差额费或组织有关业主合资兴建停车场，或由政府或开发商对该建筑群统一进行配建停车场建设是合理的选择。但执行该政策应注意防止其负面影响，即本可以配足甚至多配停车位的，也改以缴纳建设差额费代替。 5.3.4 中心区停车收费政策 (1)停车收费的目的 ? 体现“使用者付费，控制需求”的公平原则; ? 通过合理收费，提高停车泊位的周转率，实现现有停车设施的优化使用; ? 通过收费管理，保障停车秩序和交通安全; ? 通过停车费率的调整，对某些交通方式进行刺激或抑制; ? 停车费率的时间差异、空间差异和停车设施类型差异对调节中心区停车供求关系具有重大作用。例如推行按地价级差分级、计时累进的收 费方法，以此作为经济杠杆，可起到调节、控制中心区停车供给，进而调控中心区动、静态交通需求的作用; ? 实行合理的停车收费是实现“投资者受益”原则和公共停车设施按“商业化”原则民营化的基本前提。 (2)停车收费定价依据 34 ? 服务成本:包括停车设施的土地、建造、设备、经营成本(必须是整个停车设施的经营成本(即考虑整体利用率)，而不是仅仅考虑单个车位的经营成本)，对于交通拥挤地区还应包含停车的边际社会成本。服务成本可作为停车收费价格的下限; ? 服务价值(支付意愿):指停车设施使用者所愿意支付的最高价格，可作为停车收费价格的上限; ? 支付能力:指停车设施使用者所能承担的停车费用; ? 合理报酬:这是指路外停车收费。因其属于经营性收费，以盈利为目的，所以停车收入、支出相抵，应有合理的盈余。也只有这样才能鼓励民间投资于停车事业; ? 停车设施的投资回收期:这是停车设施项目财务评价的一项重要指标。停车场投资是否按期回收关键在于两点:一是停车受费标准合理，建立一种“谁投资，谁建设，谁收益”的环境，用经济杠杆使停车场的建设变得有利可图。二是要强化管理，使所有停车均在停车设施内，而不致出现乱停乱放得现象，这需要加强管理力度。 ? 停车设施的类型、设备条件和可达性; ? 停车需求特征:如平均停放时间、停车时间分布以及等待停车位时间的容忍值等，这些特征往往与停车设施所处区位有很大关系，例如若处于以商业、办公为主的区域，则昼夜停车需求会有很大差异; ? 地价级差:土地利用集约度较高的地区应有较高的停车收费价格; ? 原先收费价格:考虑与原先收费价格的衔接，以保持价格的延续性、平稳性; ? 中心区交通政策目标:价格是调节市场供需的主要手段，通过停车收费价格机制可以体现交通管理部门的政策导向，实现中心区交通政策的目标。因此在定价时应充分考虑中心区交通政策的各项目标，如中心区停车供给政策(若为控制供给，则高价格;若为充分供给，则低价格)、限制路边停车、鼓励使用公共交通工具、鼓励停车换乘以及鼓励合乘车辆等。 (2) 停车收费合理结构 针对上海市物价局、交通局1995年第143号通知的标准执行情况，在总结基础上作出修订调整: ? 市中心区停车费率应高于外围区停车费率。市中心区或停车困难地区的停车费率实行计时累进，并限制一次停放不得超过一定时间，以提高停车位的使用效率。 ? 同一地区路边停车位费率应高于路外停车位费率，以鼓励车辆停放从路边转移到路外，并提高路边停车位的周转率; ? 高峰时间的停车位费率应高于费高峰时间停车位费率; ? 昼夜停放点、支路上停放点收费应低于临时性停放点、干道边停 放点的收费; ? 货车费率低于客车费率，小车费率低于大、中型车费率 的停车需求，缓解其停车矛盾。 5.4 中心区开发立体停车库及其产业化政策 5.4.1 停车设施产业发展方向 停车场的基本型式有平面式与立体式两大类，传统的平面停车场由于占地面积大，存取不便，在上海这样建筑密集、寸土寸金的市中心区将越来越受到限制。为了提高空间的利用率，立体停车场的开发和使用从60年代就受到世界各国的重视，也是我国今后必然的发展趋势。而立体停车场又可分为自行式坡道式和机械式两大类。前者结构相对简单，但由于需要设计进出通道，每个车位的占地面积较大;另外车辆驶入驶出车库时污染和噪声较大，并且方便性和安全性欠佳。后者采用了机械、电子、计算机自动控制、建筑与装饰工程等多学科的成果，实现了车辆存取机电一体化，具有占地少、噪音小、存取方便、安全可靠、智能化泊车、型式多样灵活的优点，并正在向高速化、建筑一体化、智能化方向发展， 35 能充分满足大城市各类建筑物的停车需要。随着经济的发展，这种设施已作为商品进入市场，从而形成了停车设施产业。日、韩、欧美等国大都市的供需均达到相当规模，据资料介绍，日本机械式停车场(库)泊位容量已达120万个。 上海九五年开始，首先在黄浦区与日本新明和公司合作，采取BOT形式引进了电梯式双列立体停车库(72泊位)，在浦东新区已出现了海南投资公司开发的金桥信和花园那样的三层式多段式立体停车架(198泊位)， 成为花园住宅解决自备车的典型。许多事例说明，从上海的实际出发，结合建筑物配建和市区社会公共停车场(库)规划，因地制宜地发展高密度各类机械式停车设施，对解决“停车难”具有重大意义。 5.4.2 机械式立体停车库型式选择 机械式立体停车库品种多，高新技术含量高。一些关键设备和部件，如变频电机、自控系统和变速箱等在一段时间内仍需要进口。现在已经进入我国市场的外商很多，如日本的新明和工业、三菱重工、丸红、富士通、昭和机械制造所、大金、日成等和韩国的LG、Jinsan，泰国(汐岗)，我国大陆和台湾、香港厂商如上海的天地、银天，深圳的富通达、丰跃，港台的空间六合、浩男、协固等。这些厂商采用了不同国家的产品模式，良莠不齐，设备的功能与适应性大相径庭。现在还难以统一制式与标准，因此，在选型方面归纳起来应注意以下原则: ? 选型应从顺应交通与建筑环境，应注意分散、小型、规模适当、注意近远结合，为改造更新留有余地。 ? 技术先进性和整机性能可靠性。无论是建筑物配建，住宅自备车位和公共停车场(库)。在选型时应重视基本功能指标如收容率(车位占地面积)、存取速度、进出方便性的比较。 ? 噪音与振动小，环境污染少。 ? 关键设备易于国产化，降低成本。 根据上海的交通条件和与国际接轨的基本要求，推荐以下几类选择制式: ? 在市中心(特别是浦西CBD和主要行政区分中心)高地价区域的 社会公共停车场，建议采用电梯式立体停车库(塔)。从车辆出入口—梯轿箱—存车位，垂直升降和水平横移，依靠托盘或叉式板作为运载工具，全部自动控制，用地省、效率高、安全可靠。车库设施可以因地制宜，形成单列、双列、多列式的“组合模块”，可以是独立式结构，也可是嵌于建筑物内的内置式结构。 ? 高级公寓和住宅应考虑夜间自备车的停放，这类“自备车位”是今后要重点解决的。采用不同类型的多段式停车架具有很多优点，十分适合各类住宅新村“边角”地带设置。可以采取二层至五层的布置，提高几倍容量，进出方便，操作简便，造价低廉。 ? 各类商务、行政办公建筑的配建车库，应考虑多采用机械式地下停车库，汽车泊车操作均在发动机关闭状态下实现，使用者不需要进入车库内，凭卡自动存取。无噪音、无废气，车辆、人员安全，管理电脑化。地下车库的几何布置可以采取矩形、弧形或圆形，与主体建筑的布置协调一致。 5.4.3 发展立体停车设施的产业政策 目前国际上日、德、韩等国家和地区的机械式立体车库均向高速化，与建筑一体化，智能化方向发展。在我国城市交通发展进程中，抓紧规划与引进这一新兴技术与产业已是十分迫切。现在一方面停车难，停车乱，急需发展科学有效的停车设施，改变传统落后的停车方式，另一方面对开发与研究先进的停车设备与技术还未引起足够的重视。国家尚没有指导性规范和试验基地，产品处于不成熟状态，而外商早已瞄准上海这个潜在的停车市场，纷纷在推销自己的产品，大有先入为主的促销态势。 36 对于高技术含量的立体车库的发展，我们应将此作为都市经济、都市产业的高度来看待，停车设施与高架道路、高速公路、地铁一样式大城市先导性基础产业，其发展有利于创造都市交通和高薪产业双赢齐飞的政策环境，以提升上海市的全球的竞争力，从这个新观念来制定立体停车库的产业政策，容易激发政府各决策部门和投资经营者的共识。因此，建议政府将停车产业作为交通领域的先导性基础产业和机电行业新生的增长点，及早制定发展规划与方针，包括关键技术引进和国产化扶持、设计规范、检验、规程、产品设计、制造、安装的指导与监督。 对于立体停车设施产业的发展，建议给予以下政策上的扶持: ? 立体车库的开发，应视为公益性的构筑物，而不作为建筑物来计算建筑容积或停车建筑面积，不计入建筑物容积。 ? 经营立体停车库3年免交营业税，第二个三年减半，对于关键性设施部件的引进(如变频电机、电控装置、减速箱等)免交进口关税。 ? 政府给予社会公共停车场建造用地优先、优惠，税费减免从宽。例如按市政用地征地，营业税按交通能源行业税率。 ? 政府对开发立体停车设施的厂商以新兴产业政策给予低息贷款。 37