试论城管打人行为的性质

试论城管打人行为的性质 论文摘要 城管打人行为违背了公权力的法定性，不属于行政行为，不具有法律效力;但其满足职务行为的判断，属于职务行为，二者并不矛盾。将其界定为行政职务侵权行为，而不是个人行为，由国家承担赔偿责任，有利于保护相对人合法权益以及促进行政管理水平的提高。 论文关键词 城管打人 公权力法定性 职务行为 行政职务侵权 赔偿责任 一、城管打人行为与公权力的法定性 所谓公权力的法定性，是指公权力的来源、范围、行使方式、程序等等都由法律明确规定，法无明文规定则不为公权力。行政权作为一种公权力，必须具有法律依据，否则越权无效，要承担法律责任。 首先，行政权的来源必须有法律依据，行政主体的行政职权必须由法律设定或依法授予。城管执法的法律依据有《行政处罚法》第十六条:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，以及一些行政法规、地方性法规、条例等等。城管的行政执法权是依法授予的。 其次，行政主体必须在法律规定的范围内，按照法律规定的方式与程序行使行政权。法律一经对行政权力作出规定，从另一角度看实际上也就是对行政权力的范围进行了限定，行政主体必须在法律规定的权限范围内行使其行政职权才是合法的。同时，法律不仅为行政主体设定了权限范围(实体)，也为其规定了行使职权的方式和过程(程序)。 国务院国发[2002]17号文件《关于进一步推进相对集中行政处罚权的决定》的规定，重点在市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政、环境保护、工商行政、公安交通管理以及其他适合综合管理的领域，合并组建综合执法机构，在执法的职权范围上实行“7+1”模式。即我国城管执法的职权范围由七类确定的职能和一个兜底条款构成。城管被授予了概括的相对集中行政处罚权，《行政处罚法》第八条规定了行政处罚的种类，很明显的，打人不属于行政处罚的方式，不在法定的行政权范围之内。 最后，行政主体行使行政权越权无效，行政主体行使的超越法律授予的权限范围的行为不具有法律效力，应被法院或者有权力的行政机关撤销或宣布无效，并且越权的行政主体应承担相应的法律责任。城管打人的行为超越了法律授予的权限范围，不具有法律效力，打人的城管执法人员应承担法律责任。 综上所述，城管执法人员打人的行为违背了公权力的法定性，不属于行政行为，不具有法律效力，且打人的城管执法人员需承担相应的法律责任。 二、城管打人行为与职务行为 职务行为即国家机关和国家机关工作人员行使职权实施的行为，是产生国家赔偿责任的根本条件。由于国家机关工作人员“一身兼二任”，同时具有自然人和公务员的双重身份，导致其行为也具有双重性，即个人行为和职务行为。 城管执法人员打人的行为是职务行为还是个人行为,需要进一步分析界定。 (一)主体 行政主体主要有国家行政机关与法律、法规授权的组织。城管即城市管理监察部门，是 城市管理的综合执法组织。城管并非根据宪法、组织法设立，因此不属于行政机关，法律、法规也未对城管直接授权，因此城管不属于法定授权组织。但是，城管确实拥有并执行着公权力，并且拥有《行政处罚法》以及其他法规、条例为支撑，其地位较模糊与尴尬。我们可以认为，城管是有法律规定为依据的，通过政府授权产生的综合执法组织。 行政主体是通常指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。 第一，城管能以自己的名义行使行政权，第二，根据《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》的规定，城管可以作为行政诉讼的被告。城管能独立承担因以自己的名义行使行政权相应的法律责任。因此，城管满足行政主体的要件，城管是行政主体。 (二)行为 界定行政主体的行为是职务行为还是个人行为，业已存在主观说和客观说。主观说认为，如果行为人是为了国家机关的利益而实施该行为则是职务行为，如果行为人是为了私人利益而实施该行为则是个人行为，按照此观点，城管打人是为了执法，是为了国家机关利益，而非私仇，因此，城管打人是职务行为。 客观说认为，只要该行为在形式、外观上被外界一般认为是在执行职务，则是职务行为，不必考虑行为人的主观因素。那么，按照此观点，城管打人被社会以及行政相对人认为是在执行职务，因此，城管打人是职务行为。 总之，从主体上来看，城管打人是以行政主体的身份来实施的，从时间上来看，城管打人是在执法过程中实施的，从目的上看，城管打人是为了执法而实施的，从行为效果上看，行政相对人认为城管打人是在执行公务，而非报私仇。无论采用哪一种判断标准，或是综合 采用这些判断标准，城管打人的行为都能被界定为职务行为。 综上所述，首先城管执法人员是行政主体，其次城管执法人员打人的行为也符合职务行为的界定标准，因此，城管执法人员打人是职务行为。 三、城管打人的性质与责任 (一)职务行为与行政行为 首先应说明的是:将城管打人行为理解为职务行为与公权法定性并不矛盾。职务行为与行政行为是两个不同的概念，职务行为是履行职务的行为，包括合法的与非法的，行政行为是行政主体依法行使行政权的行为，只能是合法的，非法的行为不能称之为行政行为，充其量只能称之为无效的行政行为或非法的行政行为。如果不将行政主体非法行使职权的行为理解为职务行为，而理解为个人行为，那么何来《国家赔偿法》呢,这样会导致一个“国家无责任”的局面，非常不利于保护公民利益。 《国家赔偿法》中规定的基本上是行政机关及其工作人员非法行使职权导致侵权的情形及赔偿方式，从而可以看出《国家赔偿法》认定非法行使职权的行为是职务行为。《国家赔偿法》中第五条规定:“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任:(一)行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为”，即行政机关工作人员与行使职权有关的行为都属于职务行为，国家要承担赔偿责任。 因此，城管打人超越了公权范围，是非法行为，不仅不受法律保护，行为主体还要为此承担责任。然而，城管打人依然是职务行为。具体说来，城管打人是行政职务侵权行为。 (二)行政职务侵权行为 行政职务侵权是指依法被赋予行政职权的组织和个人，为达成行政目标而实施一定行为的过程中侵犯公民、法人或其它组织合法权益的客观现象。 行政职务侵权具有以下特征:第 一，是依法被赋予行政职权的组织和个人以行政主体的身份实施的;第二，是依法被赋予行政职权的组织或个人，在履行职务时实施的;第三，是为了实现行政目的而实施的;第四，是一种危害行为，并且侵害的是行政相对人的合法权益。 城管执法人员是依法被赋予行政职权的个人，城管打人是城管执法人员以行政主体的身份，在履行职务时，为了达成行政目的而实施的行为，造成了行政相对人人身权的损害，是行政职务侵权行为。 (三)责任承担 首先，城管执法人员打人造成严重的后果，构成犯罪的，打人的城管执法人员须承担刑事责任。 其次，《民法通则》第 121 条规定:“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”，《国家赔偿法》规定:“国家机关或者国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。民法与行政法都规定了行政职务侵权的赔偿责任。 那么，赔偿责任由谁来承担,根据民法理论以及《侵权责任法》的规定，用人单位的工作人员因执行工作任务造成他人损害的，由用人单位承担侵权责任。根据《国家赔偿法》的规定，承担行政赔偿责任的主体包括作出行政侵权行为的行政机关、法律、法规授权的组织以及受委托的行政机关。即行政侵权行为即便是由行政机关、法律法规授权的组织或受委托的行政机关的工作人员作出，其产生的行政赔偿责任仍由所在的行政机关或组织承担。在实践中，由于城管地位的模糊以及各地方规定的不一致，城管打人的责任主体有所不一致。例如，《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》规定城管可以作为行政诉讼的被告。而在玉门市人民法院审理的城管王某、马某打人案中，法院依据《国家赔偿法》规定:“受行政机关委托的组织或者个人行使权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。”认为该案赔偿义务机关应当确定为赋予该城管行使行政执法权的委托机关现肃州区建设局。但是，赔偿责任的主体都是行政机关或组织，而不是城管执法人员个人。 这在理论上有两种学说，一是代位责任说，即行政侵权行为是由具体执行行政职权的工作人员实施的，应该由工作人员自己承担侵权责任，但是由于其个人财力有限，为了使受害人的合法权益得到实际的赔偿和应有的保障，由国家(行政机关)代替其工作人员承担侵权责任。二是自己责任说，即由于行政机关工作人员行使行政职权是国家赋予的，国家在赋予其行政权力的同时，理应蕴含着被其违法执行的危险，因此，即使工作人员在执行职务的过程中由于违法而造成了他人合法权益的损害，作为行政权力赋予者的国家应该为此承担侵权责任。 因此，将城管打人行为界定为行政职务侵权行为而非个人行为不无道理。由国家承担责任，一方面可以使公民的赔偿请求更容易得到满足;另一方面可以促进行政管理，促使城市监察管理部门严格挑选执法工作人员，加强对执法人员管理与培训，提高执法工作人员的素质。但同时，实施打人行为的执法人员也应受到处罚，承担了责任的行政机关或组织可以向实施打人行为的执法人员追偿。