公共行政的理性批判与范式转换_兼论公共选择与公益物品理论对官僚制的挑战

!! ·政治与公共行政· （《中共福建省委党校学报》"##" 年第 " 期） 公共行政的理性批判与范式转换 ——— 兼论公共选择与公益物品理论对官僚制的挑战 唐 钧 内容提要：作为新公共管理运动的理论基奠，公共选择理论对于传统公共行政的理性批判最为深刻，它将政治行为纳入到经 济分析的模式中，对公共领域中的投票效率和投票规则、代议制的弊病和寻租问题等进行了深入的剖析。在此基础上，公益物品理 论进而从提供和使用公益物品和公共服务的最优模式的考察出发，否定了政府干预方式的必然性。公共选择理论和公益物品理论 对于传统的公共行政范式而言是有益的理性批判和研究视角的转换，但两者要在严格意义上动摇并且更替官僚制范式尚需更长 期的实践检验和发展完善。 关键词：公共行政 新公共管理 公共选择 公益物品 官僚制 范式 中图分类号：$# 文献标识码：% 文章编号：!##&—’#&&（"##"）#"—##!!—#’ 传统的公共行政理论产生于 !(世纪末 "#世纪 初，此后一直在政治与行政领域占据主要地位；根据 休斯（)* +,-./0）的总结，其主要特征为：第一，政府 组织及其结构依据官僚制原则建立；第二，只能由政 府机构提供公共物品和服务；第三，政治事务与行政 事务分开；第四，职业化的官僚终身受聘，并一视同 仁地为不同的政治领导服务!。然而在 "#世纪末西 方各国的“新公共管理”运动中，传统的公共行政受 到了以公共选择理论为代表的理性批判，在此基础 上以公益物品理论为分析工具，研究委托代理模型 及与之相关的交易成本问题，并由此实现对传统公 共行政的范式转换。 一、公共选择： 理性选择的理性批判 公共选择，简而言之是通过非市场的集体决策 方式解决与社会成员相关的经济、社会问题。公共选 择理论作为政治经济学中的一个独立分支学科，正 式发端于 !(12 年詹姆斯·布坎南和沃伦·纳特在 弗吉尼亚大学创办的“托马斯·杰斐逊中心”"；其立 论基点源于“经济人”假设：同样的个体不可能仅仅因 为从经济市场转入政治市场而改变其自利性，在此假 设基础上将政治行为纳入到经济分析方法的模式中， 从而使公共选择理论成为分析和批判公共领域的理 性工具。 （一）对于投票效率和投票规则的考察 投票是公共选择中 “直接民主”方式采用的决策 方式，它保证了选民表达个人偏好的权力，甚至是“一 种纯粹的社会选择行为⋯⋯社会按照选定的投票制 度加总选票作出决定。”#然而投票的效率首先却受到 作为“经济人”的选民行为的影响：（!）“合乎理性的无 知”，因一个人的选票无足轻重，而收集信息却消耗个 人成本导致个人“理性”地保持“无知”状态；（"）“选民 冷淡”，因为投票行为本身要求选民个人承担部分成 本，如收集信息、赶到选举地点投票等，当选民认为投 票的成本高而收益小时就很有可能放弃投票权；（3） “倒霉的少数”，即使投票方式满足了最多数人的最大 利益，仍然会因为否定了少数人的偏好而违背了作为 评判社会福利增减的“帕累托原则”；（’）“用脚投 !" 票”问题，西方部分学者强调选民可以通过自由地选 择生活地区来改进生活福利，但所谓的 “用脚投票” 问题至少面临着两大考验：是否存在涉及迁移的成 本和由此带来的社会问题；其次，投票问题在理论高 度无法突破阿罗的“不可能性定理”!，也就是说，社 会往往不可能对事物进行一致的优劣排序，也就不 可能形成某种一致的选择。因此，在这一角度公共选 择并非 “根据公共利益进行选择”，而仅是各种特殊 利益之间的“缔约”。" （二）代议制方式的弊病与寻租问题 在直接参与集体决策的成员太多、“直接民主” 方式成本过高的情况下，往往采取代议制的方式，由 公众选举产生的代表进行决策；这种方式同样遭受 着公共选择研究领域的理性批判：认为被选举出的 议员或政府官员也一样会理性地追求私利；甚至在 选举一开始就很可能为了当选而修正竞选纲领，在 最多选票原则的指导下尽可能地迎合“中位选民”的 口味，其主观目的在于形成被最大多数选民接受的 竞选纲领，而客观上却常常导致所谓符合“最大多数 人的最大幸福”的竞选纲领变得“含混不清、自相矛 盾和无法实现”。# 代议制方式带来的“政府失效”在危害程度上可 能远远不及寻租问题。剖析寻租行为的理论依据源 于经济学中垄断情况下的价格比竞争条件下价格高 而产量少这一命题，这使得利益集团为了获得超额 的利润而积极地投入资源以保持垄断地位。进一步 扩展开来，寻租行为造成的社会成本有三类：首先是 利益集团为保持垄断地位的巨额支出，如游说、广告 、资助、甚至是贿赂，并且这部分成本远低于垄 断的利润；其次是政治家和官僚对以上支出作出反 应行为的成本；最后是寻租行为所引起的第三方的 损失和各种扭曲行为。并且，许多寻租行为本质上只 能为利益集团带来稳定、有保障的超额利润收入，而 对于社会而言没有生产出任何新的物质产品；因而 它是非生产性的追求利润的行为，带来的直接后果 是社会资源的配置失效，而因为寻租行为而支付的 直接和间接的社会成本却更加庞大和影响深远。 二、公益物品： 政治经济学视角的范式转换 与公共选择在“经济人”假设前提下引入经济学 方法分析公共领域的决策行为相比，公益物品理论 更具有对传统研究范式的挑战性；并且，从提供和使 用公益物品的角度可以兼容和批判相关研究领域的 理论成果，因为公共选择的决策对象、官僚制系统提 供的公共服务都属于公益物品的概念范畴。因此，从 政治经济学的视角出发，公益物品理论不仅提供了全 新的分析工具，更具有范式转换的意义。其主流的研 究方法与官僚制理论的研究传统截然不同：把个体作 为基本的分析单位；运用公益物品和外部效应理论界 定公共管理的事件结构；分析不同组织或者不同决策 安排在公益物品和服务产出方面的结果；根据其产出 是否符合效率标准或者其他尺度来评估这些结果；并 且在考察个体选择模式和官僚制模式的基础上，进而 提出了自主治理的公共企业模式和多元组织模式的 创新。 （一）官僚制模式在公益物品理论构架中的诠释 官僚制模式是替代个体选择模式的决策安排，它 能够运用政府权力进行核心指导和控制，从而有能力 开发和管理公共资源，减少个体选择的成本，利用有 效的惩罚来阻止拒不合作策略等导致的公共的灾难， 控制外部效应，并且能够在权限管辖范围内使交易成 本和决策成本减小。 但是官僚制模式本身也存有失效的危机。其 根源性的弊端一方面源于公共选择理论深刻批判的 官僚制组织中的 “经济人”效应。正如戈登·图洛克 （#$%&$’ ()**$+,）在《官僚制政治》中所设定的那样：作 为“经济人”的公务员以职业发展为目标，而职业发展 靠的是上司的有利推荐，他就会极力取悦于上司，将 有利的信息发送，不利的信息隐藏；信息不对称导致 官僚制组织的控制力减弱，产生偏离预期目标的结 果；最终导致大规模的官僚制组织易于犯错，在适应 快速变化的条件方面迟钝笨重，而且使通过加强控制 来纠正官僚制功能失调的努力反而加剧错误。另一方 面根源于官僚制组织中本身隐含的限度悖论。官僚制 模式的等级结构中层级数量和下属数量的增加，都会 导致信息和控制的减弱甚至丧失；因此，官僚组织的 综合规模有着严格的限度，官僚制组织控制幅度的概 念中也隐含着控制的实质性的限度。从而使处于大规 模官僚制组织内的个人和集团倾向于寻找机会获得 附加收入，而自利动机引发的公共管理目标置换和处 罚的风险规避又导致了官僚组织的功能失调。最终在 实际上偏离了威尔逊的行政范式和韦伯官僚制理论 高效、廉洁的目标。 因此，如果满足以下三个条件，我们就能够期待 !" 在公益物品理论的研究指导下采用自主治理的公共 企业模式：（!）公共企业直接向有关的利益社群负 责，并为其行动；（#）提供公益物品的费用按社区成 员的受益大小，或者根据某种公平分配的可比性原 则收取；（"）公用设施的使用是有条件的，这些条件 由有关人员为了达到提高共同福利的目的而合理制 定。 （二）自治型公共企业模式和多元组织模式 自治型公共企业模式又称自治型公共事业组 织，它可能是使用同一公益物品的初级社群，也可能 是作为集体消费单位的特定政府。该模式以外部成 本（期望个体承担的费用，当决策背离愿望时仍承担 其付款的义务）和决策成本（决策方付出的资源、时 间、努力和机会）为决策变量指标。外部成本和决策 成本的互动机制为：当任何成员能够为了整体利益 而采取行动时，所预期的外部成本最大，决策支出最 小；当参与决策的成员增加时，外部成本降低而决策 支出增加；当采取集体行动之前要求所有成员都同 意，则外部成本为最小，而决策支出最大。因此，在外 部成本曲线与决策支出曲线的互动下，就出现了三 种不同状况下的决策规则。（见表 !） 表 ! 自治型公共企业的决策模型 状况 决策规则 （!）所期望的外部成本远大于所期望 的决策成本 （#）外部成本与决策支出大致对称 （"）决策成本远大于外部成本，并且要 求快速反应 超常多数的投票规则 简单多数的投票规则 授权某一个体决策 但是，发展自治型公共企业可能仍不能彻底解 决公益物品的问题，因为：（!）公共企业可能对其范 围之外的其他人产生外部效应；（#）公共财产由于具 有联合使用和各种可能使用方式相互依存的特性， 因而有多种形式和规模；（"）发生冲突时，需要成立 处理矛盾和寻找解决办法的机构，并阻止公共事物 的悲剧在同样的条件下再次发生。此时便要借助于 多元组织模式。 多元组织模式的理论基奠源于曼瑟尔·奥尔森 等政治经济学家认为大量公益物品和公共服务的问 题有许多不同的外形和规模，它们可以利用美国政 治体制内在的交叠管理和权威分散得到最好的解 决。多元组织模式的理论中还隐含着“看不见的手” 在公共领域能够像在私人部门那样运作这一命题，林 德布洛姆、麦基恩、比什、托克维尔等都论证过这一命 题，其观点是论价、协商和竞争性对抗能够运用于互 有影响的各种公共企业的行为中。在此理论基奠上， 多元组织模式一般构建四个层次的组织：第一层次起 小规模生产者和零售者的作用，向用户社群直接提供 公共物品和服务；第二层次起中间生产者和总销售者 的作用，为第一层次机构的运作起补充作用；第三、第 四层次成为大规模的生产者，对大规模的公共领域提 供补充性的服务。 多元组织模式的运作机制是：（!）如果第一层次 的组织能够明确表达全体用户最直接的利益取向，能 够考虑个体用户的各种要求，就可期望这一层次的组 织在与第二、第三、第四层次组织协商时反映用户的 利益，关注用户偏好和需求的多样性。但前提是多元 组织中必须具有相当的法律和政治自主权；（#）当外 部效应从第一层次组织的管辖领域外溢，并影响与其 密切相关的使用时，就可依靠第二、第三、第四层次的 组织来处理；（"）当存在充分交叠的管辖和充分分散 的权威，一个层次的政府机构就能利用在其他层次运 作的机构的权能。在这一立论的基础上，如果公益物 品生产方面的规模经济能够通过扩大机构的方式实 现，较小规模的机构就可以与大规模的机构订立契 约，购买服务；从而代表个体用户的利益，在安排公共 服务生产方面符合用户的偏好。反之，如果扩大生产 无法实现规模经济，就可以通过管辖区域较大的政府 与最优规模的生产者协商，调整其设施与利益取向， 以满足大多数用户的利益。在公益物品理论的这一构 架之下，我们可以考察到美国公共教育体制、高速公 路体制、警察系统、水资源供应体制以及许多公共服 务体制都是由成千上万的企业在不同政府层次中运 作的，这种多元组织安排在满足公众需要和其本身的 整合性方面都优于传统的模式。! 三、公共选择和公益物品理论对于官僚制的挑战 马克思·韦伯所设立的等级关系结构的官僚制 理论是传统公共行政领域广为接受的经典范式，他所 架构的官僚制是对于研究范畴全方位的设定：如专业 分工、权威的等级制度、规范化的制度、价值中立和职 业保障。"从这个研究基点出发，官僚制理论追求的公 共行政的效率也必然是通过等级制组织原则表述的， 强调专业化、职业化程度越高；在单一命令链条里，线 !" 性组织越完备，则效率越高；然而公共选择和公益物 品理论则以成本来计算效率，在完成特定目标的情 况下最少的成本或者给定成本的情况下最高的产出 水平为高效率；成本计算法在制度或政策选择方面 同样有效：可能导致制度缺陷或政策失败的那部分 成本的最小化为唯一的最优标准。 公共选择理论在实质上是从 “经济人”假设入 手，进而从供给和需求两方面分析被赋予经济学意 义上交易市场特征的政治活动：公益物品的需求者 是广大的选民和纳税人，供给者则是政治家和官僚； 他们的行为遵循共同的效用最大化原则：选民投票 时总选择能给他最大预期利益的候选对象，而政治 家和官僚在决策时总倾向于选择符合自身利益 （权 力、金钱、名誉等）的方案，在执行时总按照有利于自 身私利的目标行动。这使我们不得不对韦伯所断言 的效率最高的官僚制提出质疑：如果公众的利益成 为政治家和官僚获取私利的手段而不是公共行政的 目标时，这种所谓的“效率”越高可能偏离公共利益 越远。 如果说公共选择理论主要从理性批判的角度提 出挑战，那么公益物品理论则提出了自治型公共企 业模式和多元组织模式作为官僚制的替代。公益物 品理论在考察作为集体消费者的政府时，甚至提供 了可供美国政府选择的 #种获取公共服务的途径。! （!）经营自己的生产单位，如政府拥有自己的消防和 警察机构；（$）与私人公司签约，如政府与私人企业 签约，由其提供扫雪、街道维修和交通灯的保养服 务；（%）确立服务的标准，让每一个消费者选择私人 企业，购买其服务，如政府签发许可证的出租车服 务；（"）向家庭签发凭单，允许他们向任何授权供给 者购买服务，如签发食品券、租用凭单、教育凭单，或 建立医疗补助项目；（&）与其它政府签约，如市政府 向县政府购买税收估算和收集服务，向卫生管制单 位购买污水处理服务，向邻近城市的学校董事会购 买假期的教育服务；（#）某些服务由自己生产，某些 服务则向其它管辖单位或者私人企业购买，如市政 府一般拥有自己的巡逻警察，但它也可与邻近的社 区一起提供共用的调遣服务，向私人急救公司付费， 由其提供紧急医疗运输服务等。这就在公共服务最 优提供途径和公益物品最优使用模式的考察过程 中，在实质上推翻了“全能型”政府的神话，也为戴维 ·奥斯本和特德·盖布勒大力倡导的用企业精神改 革公营部门运动提供了理论依据。 然而客观地说，与具有稳固的理论体系、宽泛的 应用范围和在多年实践基础上修正完善的官僚制范 式相比，公共选择理论和公益物品理论因为其本身假 设前提和理论基奠方面的弊端以及研究范畴的局限 性，因此两者在提供给我们对于政府行为的成本、政 治领域的私欲动机、公益物品、公共服务提供和使用 的方式等由此引出的公共行政的一系列问题以理性 思考的同时；我们又必须承认，公共选择理论和公益 物品理论在严格意义上可能更是一种视角的变换和 为范式更替而作的转换努力，两者是否能够在严格意 义上动摇并且更替官僚制范式尚需更长期的实践检 验和发展完善。 注释： " ’()* +,-.)/0 1,2345 67*7-)8)*9 7*: ;:84*4/9<794=*> ;* ?*9<=:,594=*（$*: ):0）〔6〕0 67584337* 1<)// @AB0 CA 67<94* D / 1<)// ?*50 !EEF> ! # 丹尼斯·G·缪勒：《公共选择理论》，中国社会科学出 版社 !EEE 年版，第 !页。 $ ;<<=(> ;<<=( D / A.)=<)8H 4* I0 J79()33H 60 643-79) 7*: 10 K)(87*H A.) 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