关于公共财政几个问题的再认识

关于公共财政几个问的再认识 □李文进 〔内容提要〕　在我国进行公共财政的改革 ,既是与国际惯例接轨的需要 ,也是振兴我国财 政的必然要求。“十五”期间 ,民族地区应依据现行的分税制财政体制 ,贯彻中央制定的一系列 财政政策 ,同时借鉴国际惯例的经验作法 ,结合民族地区实际去构建本地区的公共财政体制框 架。 〔关 键 词〕　国家财政 　公共财政 　财政职能 　　对公共财政的争论由来已久 ,国内外理论和实践工 作者对此也见仁见智。什么是公共财政 ? 为什么要进 行公共财政的改革 ? 怎样构筑民族地区公共财政的框 架 ? 这些都是大家十分关注的问题。 (一) 公共财政的本质涵义就是以满足社会的公共需要 为目标来界定财政的取能范围 ,并以此为基础来构建财 政收支体系的基本的财政模式 ,同时它又是政府为市场 提供公共服务的分配活动。 第一 ,公共财政是普遍意义上的财政 ,是为了区别 于国家财政和私人财政财务及非公共理财而提出的具 有普遍意义的财政。这也就是说 ,财政自它产生的那一 天起 ,这个财政就是公共财政。原始社会只要有财政 , 只要满足社会的公共需要 ,它就是公共财政。由此可以 推论 ,不同社会形态的财政都是公共财政。虽然各个社 会形态公共财政有各自不同的表现形式 ,但公共财政本 质是相通的 ,也是共性的。古往今来的财政都是公共财 政 ,社会主义市场经济条件下的财政也概莫能外 ,这是 公共财政的公共性的具体体现。公共财政之下 ,不能排 除各自社会形态下所表现的特殊性 ,这就是共性与个性 的有机统一。 第二 ,公共财政的最本质的体现是“公共”。“公共” 就是强调人民是代表公共事务的主体 ,而不是以国家统 治者为主体 ,国家也只能成为为人民提供公共服务的职 能部门。公共财政的理论基础是社会契约论 ,强调自 由、平等和人本主义 ,中国也有“民为重 ,君为轻 ,社稷次 之”的说法 ,恐怕也是人本主义在中国的反映。在这种 理论的指导下 ,公共财政所追求的则是社会福利的最大 化。国家财政则是国家产生之后的财政形式 ,是阶级性 的产物。它突出了国家意志 ,强调国家凭借政治权力强 制地无偿地向民众征收的一面 ,但没有强调好国家意志 和民众意志的有机结合。在我国社会主义市场经济条 件下的财政 ,既是公共财政 ,又是国家财政 ,是公共财政 和国家财政的有机结合和统一。在社会主义市场经济 ·03· 理论研究 　2002. 1 理论探讨 条件下 ,我们强调公共财政 ,是从财政上还人民群众是 国家主人翁的地位 ,从而依人民的意志为依归 ,明确税 收与纳税人之间的责任原则。纳税人是财政的衣食父 母 ,而财政则应为纳税人尽职尽责地提供高质量的公共 服务。在社会主义初级阶段 ,社会主义公共财政则更能 体现财政“取之于民 ,用之于民”的公共性质。财政是人 民的、是社会的、是公共的。 第三 ,在社会主义市场经济条件下 ,建立公共财政 , 是为了实现财政的公共性和国家性的辩证统一。公共 性和国家性是社会主义历史阶段财政特性的两个方面 , 二者互为条件、互相依存和相辅相成。一般讲 ,在和平 和发展时期 ,“公共性”成为矛盾的主要方面 ,国家性和 阶级性成为次要方面 ;在战争和非常时期 ,则国家性和 阶级性成为财政矛盾的主要方面 ,而公共性则退居次要 方面。 第四 ,公共财政是以提供公共产品和服务为特征的 财政模式 ,它的非市场性和非盈利性并不说明需要财政 退出社会发展和经济建设领域 ,而是要改变象我们建国 以来财政直接投资和经营的直接进入的方式 ,改为间接 进入和加强宏观调控 ,是在更高层次上支持经济建设和 提供公共服务。今后 ,财政的介入方式是 ,市场办不到 和不完善的 ,财政再去办 ,发挥财政宏观调控的职能 ,显 示“看得见的手”的作用。市场能办到的 ,财政就少管或 不管。西方经济学认为“管得最少的政府 ,就是管得最 好的政府”。财政工作实践告诉我们 :公共财政重视间 接调控和管理 ,而国家财政则强调直接调控和管理。社 会主义市场条件下公共财政的构建 ,其重要目标之一就 是要实现直接和间接调控管理的有机结合。 (二) 我国进行公共财政的改革 ,绝不仅仅是概念之争 , 而是我国社会主义市场经济发展和改革的深化对财政 理论与实践的必然要求 ,是与国际惯例接轨、实现财政 模式转变的客观需要 ,也是计划经济财政向公共财政的 根本转变 ,对于强化财政职能 ,振兴财政具有迫切的现 实意义和深远的政治经济意义。 第一 ,有利于从根本上解决财政困难 ,振兴国家财 政。 中共中央“关于制定国民经济和社会发展第十个五 年计划的建议”中强调要进一步完善分税制 ,积极推进 预算改革 ,完善财政转移支付制度 ,积极稳妥地推 进税费改革 ;健全税收制度 ,强化税收征管 ,逐步提高国 家财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占 全国财政的比重 ,提高财政保障能力 ,注意防范财政风 险 ;严格财政管理 ,逐步建立适应社会主义市场经济要 求的公共财政框架。这一段话里 ,中央的要求是十分明 显的。既看到了振兴财政的困难方面 ,又明确提出了财 政要着重抓好的重大问题 ,其中特别提到建立社会主义 市场经济条件下公共财政框架问题。这是社会主义市 场经济条件下财政工作的重点。 中国的财政问题 ,从来没有象现在这样困难和复 杂 ,虽然在经济发展中财政改革不断深化 ,但财政的硬 伤是不可不看的。 一是财政收支矛盾加剧。这表现为赤字的加大和 国债的增加 ,财政收入占国内生产总值的比重低 ,2000 年也仅是 14. 6 %左右 ,中央财政收入占财政总收入的比 重也仅仅是 50 %左右 ,这说明我们的财政收支的规模还 不大 ,还难以充分满足各方面对财政资金的需要。 二是支出问题已成为财政改革的重点。这是因为 , 财政支出是最能表现公共财政性质的核心部分 ,收入是 为了支出 ,而支出正是为了创造收入 ,正是为了支出需 要 ,人们才设法去解决收入问题。 三是财政风险问题。这是影响国家经济安全的重 要方面。内外债的急剧增加和国企改革的步履艰难 ,失 业率的居高不下 ,社会保障开支的急剧增长 ,都对国家 财政构成直接威胁。 第二 ,有利于适应市场经济的要求 ,进一步使我国 财政与国际惯例接轨。 国际社会的财政主流模式就是公共财政。就是以 满足社会的公共需要为口径来界定财政职能范围 ,并以 此构建政府的财政收支体系 ,这是我国财政融入国际主 流财政的一个必经的重要改革 ,是财政形式与内容的必 然的变化过程 ,由计划财政向公共财政的转变 ,公共财 政要有以下根本性的接轨 :一是着眼于满足社会公共需 要 ,凡不属于公共需要的领域或事项 ,财政就不要介入 , 凡属于公共需要的领域或事项 ,财政就必须介入。二是 退出营利性 ,立足于非营利性。三是收支行为的 化 ,以法制为基础 ,政府的全部收支进预算 ,增加收支的 透明度和公开化 ,以利于社会和民众的监督。 第三 ,有利于准确界定财政职能 ,克服“缺位”和“越 位”,实现合理“定位”和迅速“归位”。该管的就管 ,而且 ·13· 理论研究 　2002. 1 理论探讨 一定要管好 ;不该管的一定不要去瞎管 ,闹得天怒人怨。 这也是社会主义市场经济条件下树立政府形象的重大 改革。 第四 ,有利于社会资源的优化配置 ,市场办不到的 和办不好的领域 ,正是政府主要和大有用武之地的领 域 ,也是政府去弥补市场不足的最直接的体现 ,是政府 与市场分工的制度化和法制化。 第五 ,有利于推进我国政府民主理财的理论和实践 的发展。 公共财政是以公民为主体的财政 ,国家主体只有与 公民主体合二为一 ,始终把人民作为财政工作的上帝 , 才能体现公共财政的性质。而要达到这一目的 ,民主理 财 ,实现理财的法制化、程序化和透明化是其必然要求。 理财只有以公民为主要服务对象 ,以公开化、透明化和 法制化为基本途径 ,才能实现民主理财 ,才能让公民放 心和舒心。同时 ,建立公共财政 ,也才真正体现了责任 原则。在公共财政模式中 ,政府必须向纳税人负责 ,体 现纳税人的意志和利益。责任制主要内容应当包括 :政 府预算程序中要保证足够的公开性和透明度 ;财政事务 实行法制化和程序化运作 ;以立法机关为轴心协调财政 事务中的各种利益和矛盾 ;政府的财政活动接受国家机 关的独立审计。 第六 ,有利于创立符合中国国情的公共财政理论。 国家财政理论一直是我国主导财政理论 ,在计划经 济和左的倾向下 ,其它财政理论是难以进入和发展的。 国家财政一统天下的局面一直没有打破。随着改革开 放的不断深入和财政困境的不断加剧 ,要求新的财政理 论为指导是必然的 ,公共财政就是慢慢渗透进来的。更 为重要的是 ,借鉴和运用公共财政理论 ,正是借鉴西方 制度经济学对市场失灵和政府失效的分析以及对政府 干预问题所作的研究 ,来进一步界定政府经济活动的范 围及政府财政的职能 ,在此基础上 ,吸收公共财政学中 的公共品理论、外部效应理论以及公共选择理论 ,结合 转型国家和发展中国家在公共财政制度建设方面所遇 到的问题进行探索 ,从而实现国家财政与公共财政的有 机结合。引进西方公共财政为我所用 ,结合中国国情 , 创建有中国特色的公共财政理论 ,其意义是非常重大 的。 (三) 构建和完善我国民族地区公共财政的基本框架 ,是 新世纪社会主义市场经济发展对财政工作的根本要求。 “十五”期间 ,民族地区应依据现行的分税制财政体制 , 贯彻中央制定的一系列财政政策 ,同时借鉴国际惯例的 经验作法 ,结合民族地区的实际去构建本地区公共财政 体制的框架。可以从界定财政职能入手 ,去构筑公共财 政收入与公共财政支出体系 ;可以从复式预算入手 ,构 筑民族地区公共预算、国有资本金预算、社会保障预算 和财政投融资预算 ;可以从“统一领导、分级管理”的财 政体制入手 ,构筑省、自治区财政、地市 (盟) 州财政、旗 县财政和乡镇 (苏木) 四级财政。这就是民族地区公共 财政框架的三大体系。通过三大体系的建立使我们建 立起具有民族地区特色的新型的公共财政支出制度体 系、公共财政收入制度体系、财政效益监测制度体系和 财政政策的有效运行体系 ,从而实现我国财政和民族地 区财政的根本变革。公共财政的构建有四个着重点 : 第一 ,财政职能的界定。社会的公共需要才是财政 职能范围界定的最根本的 ,凡属于满足社会共同需 要的事务和活动都属于财政职能范围之事。社会共同 需要是维持一定社会存在和正常发展之必需 ,是由社会 中心组织实施的诸多事务的需要。 界定财政职能 ,必须优化支出结构。为实现财政职 能转换而进行的支出结构变革 ,不仅要从财政资源用途 上进行重新配置 ,还要按照市场发展需要来调整各个用 项之间的比例关系。这就要求市场配置的资源之量与 财政配置的资源总量相适应 ;市场配置的内在结构和财 政配置的内在结构相适应 ,并形成良性循坏。 我国民族地区财政职能至少应当包括如下方面 : 1、支持经济体制创新的职能。 2、优化资源配置方面的职能。 3、调节收入分配的职能。 4、稳定经济增长的职能。 第二 ,公共财政支出范围的重新界定。为适应社会 主义市场经济的发展 ,借鉴国际上市场经济国家财政支 出界定 ,我国财政支出应当包括 : 1、公共安全 :即国防、公检法、武装警察等 ; 2、公共机构 :国家行政机关、外交等 ; 3、公共服务 :教育、科学、文化、卫生、社区服务等 ; 4、公共 :环境保护、国土整治、公共设施等 ; 5、公共事业 :水暖电气、交通通讯、城乡卫生、城市 绿化等。 ·23· 理论研究 　2002. 1 理论探讨 民族地区的省区政府的财政支出职能 ,除国防和外 交支出外 ,基本上是与国家对应的 ,但同时与国家支出 的交叉也是十分明显的。 根据以上对公共财政支出范围的界定 ,也就决定了 财政资金的供给方式。对“纯粹公共品”的供给 ,政府将 全额负担 ,不能由社会和个人负担 ,如军队、武装警察、 外交、行政管理、公检法、抚恤和社会救济等。对“混合 公共品”中的教育、社会保障、公共卫生、环境保护等 ,实 行最低保障原则。在市场经济条件下 ,这类支出具有一 定市场化程度 ,政府不必承担其资金的供给。对其具有 社会效益的方面由政府负担。如对教育 ,政府保证最低 供给 ,充分保证义务教育和政府公立学校的经费供给 , 对义务教育之外的其它各种教育 ,在市场化的基础上给 予一定补助。在社会保障制度中应首先向全民提供最 低保障 ,其它部分由社会和个人共同承担。对公共卫 生、环境保护、广播电影电视支出 ,首先使其市场化 ,政 府为其提供正常运转所需的低水平的资金供应 ,大部分 资金应根据这些部门提供服务的数量和质量 ,通过向用 户收费来解决。 对于另一类具有“混合公共品”性质的供水、供电、 供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业及 公益事业 ,公共支出供给方式应实行以市场为主 ,政府 资助为辅的原则。对大中型项目 ,政府可采取一定的投 融资手段参与建设 ;对某些市场化程度较高、社会效益 较大的项目 ,政府可以通过注入资本金参股的方式提供 资助和支持 ;对能由市场解决的项目政府将不安排资 金。 第三 ,稳固收入基础 ,完善公共财政收入体系。公 共财政收入体系的建立要把握三个方面 :一是收入充足 具有充分弹性。即收入能为政府活动提供充裕的资金 , 保证其实现职能的需要。有弹性是指财政收入能随着 国民经济的增长而增长 ,即不仅能满足经济增长需要 , 而且还能起到促进经济稳定的宏观调节作用 ,起到自动 稳定器的作用。二是收入成本最低。收入过程中的资 源耗费称为征管成本 ,这里要求的是成本的尽量减少或 最低。三是简单便利。征纳双方都要求程序简单、便 捷、省时省力 ,既方便纳税人 ,又提高征纳效率。 公共收入体系 ,即以税收收入为主的体系 ,它不同 于计划经济财政收入是以利润上缴为主的收入体系。 对于公共财政来讲 ,收入必须从根本上转到以税收为主 的轨道上来 ,提高政府收入对税收的依存度 ,甚至形成 以税收为主的公共收入体系。在我国 ,目前收入体系可 分为税收收入和非税收入两大部分 ,非税收入可把预算 内外收入都包括进去。据有关资料推算 ,我国政府税外 收费总额从 1987 年起年年攀升 ,其增长率除 1989 年外 每年都以两位数增长 ,1994 年增长率高达 48. 16 % ,其 余年份都大大超过税收收入率。同时 ,政府总收入对非 税收入的依存度也不断升高。在这种情况下 ,税收收入 无疑相形见绌。我们现在经常所说的财政困难 ,财政赤 字大 ,这都是对预算资金这一块而言的。如果我们不能 转换思路 ,不通过改革在制度上创新 ,肯定是改变不了 目前财政预算的困境的。 适应市场经济需要 ,调整财政分配关系 ,建立符合 市场经济体制原则的国家与企业、国家与个人间的合理 分配体制 :1. 需要进一步完善分税制财政体制 ,推进中 国税制从以间接税即流转税为主体税种的税制结构 ,向 以直接税即所得税或所得税与流转税并重的税制结构 的转换 ;2. 实行费改税的改革 ,改变目前税轻费重、分配 秩序不规范的状况 ; 3. 建立国有资产经营预算 ; 4. 规范 社会保障基金收入 ,建立社会保障预算。由此 ,我国公 共财政收入范围应包括 : ①税收收入 ; ②规费罚没收入 ; ③出售转让公产收入 ; ④基金收入 ; ⑤捐赠收入 ; ⑥公债 收入等。 第四 ,公共财政政策运行和控制系统。规范财政运 行 ,有效地运用财政政策和其它宏观经济政策 ,须构造 财政政策运行框架和机制 ,即建立专家系统 ,通过相应 的指标体系加以跟踪监督、及时预警 ,并监控和反馈 ,提 高政策运行的准确性和有效性。财政运行系统应当包 括执行系统、预警系统和反馈系统。执行系统由可行分 析、组织实施和对策措施三部分组成 ;预警系统由信息 分析、警戒区域和综合对策三部分组成 ;反馈系统由经 济系统、财政系统和财政管理系统三部分所组成。 (作者系内蒙古财政科研所所长、研究员) (本文编辑 :王 　琪) ·33· 理论研究 　2002. 1 理论探讨