关于领导干部绩效考核文献综述

关于领导干部绩效考核文献综述 关于县(市)党政领导干部绩效考核评价的问题研究涉及多个学科领域～在查阅了大量的相关文献资料后～我准备从国内外人力资源管理思想及发展形势、绩效考核理论及其在各国的实践情况、现代人才测评与选拔及其在我国的发展、我国党政领导干部绩效考核评价的发展历史等四个方面进行综述。 一、国内外人力资源管理思想及其发展 人力资源管理～主要是对人力这一资源进行有效开发～合理利用和科学管理。从开发的角度看～它不仅包括人的智力开发～也包括思想文化素质和思想道德觉悟的提高～还包括人的潜能的挖掘。从利用的角度看～它包括对人才的发现、鉴别、选拔、分配和合理使用。从管理的角度看～它包括对人才的预测规划、组织、培训。西方人力资源管理起始于企业管理。最初～人们只强调对“物”的管理。舒尔茨于上世纪六十年代出版了《人力资本的投资》和贝克尔在发表的《人力资本》～创立了人力资本理论。他们认为～人力是经济发展和社会进步的决定性因素～有技能的人力资源是一切资源中最重要的资源。资本和自然资源是被动的生产因素～人是积累资本～开发自然资源～建立社会、经济和社会组织并推动国家向前发展的主动力。 中国管理思想源远流长～与西方不同的是～它源于古代国家管理思想～并深深植根于中国传统文化中。从20世纪60年代人力资源理论形成至今～研究和应用较多的还是在企业管理中～近几年人们开始重视党政机关的人力资源管理的研究。 二、绩效考核理论及其在各国的实践情况 绩效考核是指对主体工作行为与工作结果全面、系统、科学地进行考察、分析、评价及反馈的动态过程。评估的本质是了解被考察者对整个组织的价值和贡献～它既包括对整个工作行为过程的分析评价～也包括对工作行为所产生结果的分析评价。 西方国家有关绩效考核的研究可以追溯到1910年～默里斯〃库存克在《学院与工业效率》的研究报告中提出了大学工作效率的测评方法～他建议建立“学生学分制”作为衡量效率的单位～用于奖励那些注重效率的教授。 政府绩效考核的实践始于第二次世界大战前～当时～各国政府机构寻求制定工作准则和业绩作为衡量的初步技术己经在某些机构中运用。各种专业协会建立了评级以评价行政工作的业绩以及公共服务的需求。这些原始的、不科学的方法为较复杂的客观技术奠定了基础。 第二次世界大战期间～克莱伦斯〃雷得累和赫伯特〃西蒙出版了《市政工作衡量行政管理评估标准的调查》一书。 书中提出了评估的五个方面内容即需要、结果、成本、努力、业绩～并且调查了测定的必要性和难点。雷得累和西蒙把后 三项合并作为对行政管理效率的测量～这项研究为以后的组织绩效考核作了技术上的准备。 英国在20世纪60年代开始对公共部门的生产率进行测定。王室土地监督局、国内税务局和就业部开始发布各自部门的整体生产率指数～并拟订各种绩效指标来衡量下属部门的工作。但这一时期的绩效考核描述的是执行功能方面的情况～它的作用仅限于投入和产出易于确定并量化的行政部门。 大规模的公共行政组织管理绩效考核始于20世纪70年代初期。随着政府成本意识的强化和公民意识的提高～政府绩效考核作为一项重大的政治活动蓬勃展开。1972年～韦斯在《评估研究:评估计划有效性的方法》一书中～对政府计划评估的目的、问题和方法进行了详细阐述。1973年～尼克松政府颁布了《联邦政府生产率测定》～力图促使公共组织绩效考核系统化、化、经常化。依据这一方案有关部门拟订了3000多个绩效指标。1974年～福特总统要求成立一个专门机构～对所有公共机构的主要工作进行成本一收 拉多州通过了第一个“日落法”～益分析。1976年～美国科罗 该法律对一项计划或一个规章规定了一个日期～到了这个日期～该计划或规章除非再次得到批准有效～否则就从此失效～ 从而迫使政府部门定期对它们的工作成果进行评估。 政府绩效考核于20世纪80年代受到极大的重视和推广。绩效考核应用最持久、最广泛～技术上比较成熟的当属英国。它是撒切尔政府克服官僚主义、提高行政效率和效能的努力的一个重要组成部分。1979年撒切尔任命雷纳勋爵为其顾问～并推进改革～开展了著名的“雷纳评审”。1980年～英国环境事务部率先建立了“部长管理信息系统”。它集目标管理、绩效考核为一体～旨在向部长提供全面的、规范的的信息。1982年～撒切尔政府公布了著名的“财务管理方案”～ 要求政府的各个部门树立浓厚的“绩效意识”。1983年英国卫生与保障部第一次提出了较为系统的绩效考核方案～这一方案包括了40项绩效指标～应用于卫生管理部门和卫生服务系统的绩效考核。 政府绩效考核在其他西方国家也得到了广泛的应用。1993年～美国国会颁布了“政府绩效和结果法”。克林顿政府根据此法制定了一个雄心勃勃的十年计划～并由副总统戈尔亲自挂帅～领导联邦改革机构“美国业绩评论委员会”～要求所有联邦机构发展和使用绩效考核技术～制定五年战略规划、年度业绩计划～并向社会公众通报各自的绩效状况。绩效考核在美国地方政府的应用更为普遍～到20世纪90年代中期～有29个州开展了政府部门绩效测评。除英、美之外～新西兰、澳大利亚、荷兰、挪威、芬兰等国家都借鉴并 实施了政府绩效考核。 三、现代人才测评与选拔及其在我国的发展 现代人才测评是在西方文化中产生的～早期法国心理学家比奈等人所研究的心理测验着现代人才测评的产生～并随着在军事上的成功运用、管理科学的有力促进～而不断地发展和完善。进入20世纪中期～统计学、心理学等学科的发展为人才测评与选拔理论和实践奠定了基础～当代西方人才测评与选拔己经进入较为成熟的阶段～形成了相对独立的一门学科。 在我国～现代意义上的人才测评与选拔开始于20世纪初期～共经历了四个阶段:引进阶段、停滞阶段、复苏阶段和繁荣阶段。20世纪初的引进阶段～主要是初步引进吸收并修订国外的心理测量量表;建国后至70年代末～由于种种原 因和独特的历史背景～忽视了科学的人才测评与选拔的方法和手段～对人才测评与选拔工作的研究处于停滞阶段;从80年代初开始～人才测评与选拔工作走向复苏～从90年代开始～人才测评与选拔走向繁荣～国家、组织和个人普遍重视 这项工作～从事人才测评与选拔的机构不断增多～各种人才测评与选拔的工具不断推陈出新。 近年来人才选拔与测评的发展逐步趋向多元化:在测评目的上～由评价型向开发型发展;在测评过程方面～由主观随意性向客观化发展;在测评方法上～由单独择用向综合化 发展:在测评手段上～由传统型向现代化发展;在测评操作上～由经验性向模式化与简单化发展;在测评决策方面～由权威性向民主化方向发展;在测评结果方面～由抽象向具体发展～由保密向公开发展～由共性化向个性化发展。 四、我国党政领导干部绩效考核评价的发展历史 党政领导班子和领导干部的考核评价～长期以来一直受到中央和地方各级党委的高度重视～特别党的十一届三中全会以来～全国不少地方对党政领导班子和领导干部的考核评价～尤其是在党政领导班子和领导干部的绩效考核、政绩考核方面作了较多的探索和研究～干部考核制度改革已成为组织部门重点研究的课题。从发展历史来看～大致经历了五个阶段: 1、 年度考核前阶段(1949年-1985年) 新民主主义革命胜利以后～党的主要任务是集中力量发展生产力。随着经济发展和政治形势的需要～干部考核的内容有了新的发展。考核工作由粗到细逐渐条理化、经常化、基本上形成了较为完备的干部考核制度。从50年代中期到60 年代中期～把专业知识水平纳入了干部考核的范畴。同时～原有的干部考核标准、内容、方法也有了发展。1951年1月～中共中央组织部提出了以“政治品质” 和“业务能力”为考核干部的标准。同时～考核内容也有了相应的充实。首先是建立了针对干部日常表现的鉴定制度。1953年12月～ 中共中央组织部发出《关于如何进行一九五三年年终干部鉴定的通知》～对干部鉴定的方法作了规定～即个人检讨、小组讨论、领导审查。1954年11月中共中央组织部又发文重申了每年年终干部鉴定制度。年终审定制度～由于普遍实行带来的困难～到1956年底改为调动(提拔)鉴定制度。1962年10月中共中央组织部在组工会议上提出了要形成经常的考核制度～恢复干部鉴定制度。但是由于随后又开展了一系列的政治运动～这次会议作出的决定没有得到贯彻。1964年中共中央组织部在关于科技干部管理工作条例试行草案给中央的报告中～提出了干部考核的内容:“在政治思想方面～考察了解他们对党的路线、方针、政策的认识和执行情况,在社会主义同资本主义的阶级斗争中的表现和他们的政治历史、道德品质、思想作风。在业务方面～考察了解他们完成工作任务的情况和工作中的贡献、科学技术水平和业务能力～对高中级科学技术干部还应当考察了解他们培养新生力量的情况。” 1964年至1966年的“四清"运动采取了运动式的审干方法～使考核工作遭到严重破坏。提出要在运动中整所谓“党内那些走资本主义道路的当权派"～搞人人过关～使干部考核再度陷入混乱。1966年开始的“文化大革命”～使干部考 核工作从常规化转入运动化。由于全局性的“左"倾占了支配地位～运动式的审干方法发展到了极端。十年内乱时期～ 实行了公开的、全面的、自下而上的群众斗争方式～来揭发所谓的黑暗面。在党内、在干部中揪“反党集团”～揪“走资派”～“上挂下联”～使千千万万个党员、干部和群众蒙受不白之冤。“文化大革命" 中对干部的审查方法～已超越了干部考核的范畴～实际上是抛弃了我党历史上行之有效的考核制度。历史证明～运动式考核干部的方法～既严重损害了党的肌体～ 又降低了党的威信～必须彻底否定。 党的十一届三中全会以后～党的实事求是的思想路线得到恢复～确定了正确的政治路线～干部考核工作重新受到党中央和各级党组织及组织人事部门的重视～考核工作得到了恢复和发展～考核制度逐步完善。1979年11月～中共中央 组织部下发的《关于实行干部考核制度的意见》指出～今后干部考核的标准是在德才兼备的原则下～对干部进行德、能、勤、绩四方面的考核。尤其在政治品德方面～提出了严格、明确的要求～即看一个干部是否在思想政治上同中央保持一致～“文化大革命’’中的表现以及思想意识等等。同时～还提出实行领导和群众相结合～平时考察和定期考核相结合的考核方法。要求恢复和健全民主生活会、年终鉴定、功过记实等考察了解干部的传统制度。对考核结果确定了赏罚分明、有升有降的原则。规定考核由各级组织人事部门负责～定期考核要成立临时考核机构。1980年8月中央政治局会议提出了干部“革命化、年轻化、知识化、专业化"的要求～ 新时期干部考核工作有了明确的指导思想。1983年中央批转的《全国组织工作座谈会的工作报告》明确提出:“抓紧建立各级党政机关及各种企业、事业单位干部的岗位责任制和考核制～是搞好干部制度改革的一个重要环节”～并对干部考核制度思路、方针、原则和重点～提出了比较系统的要求。在考核内容上指出:“主要是考德、考勤、考绩～其中要着重考核工作实绩。”后来～这个重要的原则被作为干部人事制度的一个总的原则写入了党的十三大报告。这一时期～部分省(区)市按照中组部的要求～在一些领导班子健全、工作秩序较好的党政机关和县(市)进行了考核试点～但由于当时特殊的政治、经济形势～考核工作未能在试点的基础上推广和完善。 2、年度考核阶段(1986年-1994年) 1988年6月中共中央组织部颁发了《县(市、区)党政领导干部年度工作考核方案,试行,》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案,试行,》～1989年2月中组部和人事部联合下发了《中央国家机关司处级领导干部年度工作考核方案(试行)》～这三个方案是在各地区、各部门的组织人事部门为改革干部考核工作进行有益探索的基础上研究制定的。方案中较系统地规定了考核的目的、对象、形式、内容、时间、机构、程序和考核结果的使用等问题～从而使干部考核工作逐步走上了正常的轨道。根据中组部的要求～ 各省(区)市全面部署试行了党政领导干部年度工作考核。为了提高考核效果～部分地区开始探索建立领导干部任期目标责任制和与奖惩挂钩的激励机制。这一时期的实践～为进一步推进领导干部的年度考核的制度化、规范化积累了重要经验。 3、 实绩考核阶段(1995年-1997年) 党的十四届四中全会《关于加强党的建设几个重大问题的决定》～对新时期干部考核问题作出了明确的概括～并提出了新的要求。《决定》指出:“衡量干部的德和才～应该主要看贯彻党的基本路线取得的实绩"～“要全面考核干部的德、能、勤、绩～注重考核实绩”～“要针对不同类型的干部制定相应的考核评价标准体系”。为了贯彻这一精神～1995年～中组部制定下发了《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子实绩考核的通知》,以下简称《通知》,～要求各地从实际出发～制定符合本地区实际的实施细则和考核评价标准。这一《通知》是规范和指导实绩考核的第一个专门文件～根据这一文件积累的实绩考核经验～是我们进一步探索和实践领导班子和领导干部考核评价工作的重要基础。至此～干部考核制度改革工作主要是干部实绩考核的探索在全国拉开了帷幕。 4、绩效考核阶段(1998年-2006年) 1998年中共中央组织部制定下发了《党政领导干部考核 工作暂行规定》～对干部考核工作从考核方式、考核内容、考核程序到考核结果的评定和运用、考核机关等进行了系统的规范～第一次以党内规章的形式系统地对领导干部考核工作的各个环节作了详细的规定。2000年8月～中共中央批准下发《深化干部人事制度改革纲要》明确提出要建立健全党政领导干部定期考核制度～研究制定以工作实绩为主要内容的考核指标体系。2002年7月～中共中央印发《党领导干部选拔任用工作条例》～规定了党政领导干部应当具备的六项基本条件～以及干部考察的内容、范围、方法、程序、参与人员等～对建立健全科学的干部选拔任用机制和监督管理机制～发挥了重要作用。这一时期～是党政领导班子和领导干部考核评价工作规范化、制度化的重要时期～也是考核评价工作实践富有成效的时期～特别是在党政领导班子和领导干部考核评价方法的探索有了初步成果。 综合考核阶段(2006年至今) 5、 党的十六大以来～以胡锦涛同志为总书记的党中央着眼党和国家事业发展全局～作出了加快建立体现科学发展观要求的党政领导班子和领导干部综合考核评价体系的重大决策。根据中央的统一部署～中央组织部精心实施～试点地区勇于探索～取得了新的成效。2006年7月～中央组织部出台了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》～规定县级以上地方党政领导班子及 其成员的选拔任用要综合运用民主推荐、民主测评、民意调查、实绩分析、个别谈话、综合评价六种方法进行～为今后在干部选拔任用中进一步贯彻落实科学发展观要求～提供了制度保证。在考核理念上～《综合考核评价试行办法》坚决摒弃传统的政绩考评观～树立以科学发展观、德才素质观为核心的系统考评理念～从而实现由传统的“凭实绩用干部"到“从实绩看德才～凭德才用干部”的转变。在考核指标上～着力淡化GDP等单纯经济增长指标～建立以经济指标、社会指标、文化指标、环境指标为主体的系统考评指标体系～从而引导干部牢固树立和自觉实践科学发展观。在考核操作上～注意把握特殊性、防止简单化～增强操作性、避免繁琐化～扩大公开性、消除神秘化～从而使综合考评更具广泛实用性、强大生命力和社会认同度。 多年来各地在党政领导班子和领导干部绩效考核评价工作的探索和实践～为建立和完善党政领导班子和领导干部的考核评价机制打下了一定的基础。但同时我们应看到～由于党政领导班子和领导干部考核评价工作的复杂性～到目前为止～这种探索和实践还是有限的、局部的～在考核评价的要素设臵、考核评价方法以及考核评价结果的运用等方面还存在不少问题～有些问题长期未能得到很好解决～从整体上建立科学合理的党政领导班子和领导干部考核评价机制还有很长的路要走。因此～着眼于全局～有重点地选择某一层 面开展研究并有所突破～是今后一个时期党政领导班子和领导干部考核评价机制研究的主要方向。 近期参考文献 [1]全志敏.国家公务员管理—高层次人力资源开发.北京:中国人事出版社～1999 [2]李佑颐等.人力资源管理述评.南京大学学报(哲学.人文科学.社会科学)～2001～38:128一139 [3] 沈定军、刘洋洋.英美国家公务员绩效考核对我国的启示.中国集体经济,2007.1 [4] 邓平.浅谈党政领导干部绩效考核问题.湖南行政学院学报,2007.3 [5] 崔光华.对运用综合考核评价试行办法的思考.党建研究～2007.2 [6]浙江省党建研究会.党政领导干部政绩考核研究(调研报告集)～2004 [7]张铁网.领导干部考核制度改革与创新.北京:中共中央党校出版社,2003 [8]中共中央组织部干部一局.干部综合考核评价工作指导.党建读物出版社～2006 [9]中共中央组织部.组织工作研究文选(1998上).党建读物出版社～1999 [10]潘金云、刘昕.我国政府人才队伍建设的思考[期刊论文].中国人力资源开发,2003,5:4-8 [11]中共中央组织部关于实行干部考核制度的意见,1979.12.21 [12]中央组织部、人事部关于试行中央,国家机关司处组领导干部年度工作考核制度的通知～1989.2.25 [13]深化干部人事制度改革纲要,中办发[2000]15号 [14]党政领导干部考核工作暂行规定～中组发[1998]6号 [15]中共中央组织部印发《关于加强和完善县(市)党委、政府领导班子实绩考核的通知》的通知～中组发[1995]10号 [16] 萧明政.人员测评与选拔.复旦大学出版社～2005 [17] C.Chadwick,P。Cappelli。Alternatives to Generic 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