我国公共部门绩效考核文献综述初稿_[全文]

我国公共部门文献综述初稿_[全文] 关于我国公共部门绩效考核的研究综述 作者:臧蕾 指导教师:孙怀平 摘要:作为公共部门人力资源管理活动的重要内容，绩效考核对提高部门管理效率、改善部 门成员工作质量以及促进公共服务水平的改进有着重要的影响。但公共部门绩效考核实践中 存在着一系列问题，这些问题阻碍了绩效考核作用的发挥，影响了公共部门管理效率与水平 的提高，因此，有必要针对这些问题进行研究探讨从而提出具有参考价值的改进。本文 通过总结一些专家、学者的观点，从公共部门绩效考核的内涵、作用以及存在的问题和解决 问题的对策建议入手，进行文献综述，以期为公共部门的绩效考核实践提供参考。 关键词:公共部门;人力资源;绩效考核;公务员 Review of the Study about Performance Appraisal in China's Public Sector Abstract:As the major content of human resource management activities in public sector, performance appraisal plays an important role in increasing a sector’s management efficiency, improving the staffs’ job quality and promoting the improvement of the quality of public services1>. However, there are a series of problems in the practice of performance appraisal in public sector that hamper performance appraisal to take its effect and affect public sector to increase management efficiency and level, therefore, it is necessary to conduct studies in these issues to explore and recommend valued improvement references. By summarizing the viewpoints of some experts and scholars, this paper carries out literature review of the performance appraisal in public sector of China through its content, role and problems and suggested solutions to these problems, in order to provide references to performance appraisal practices in public sector . Key words: public sector; human resources; performance appraisal; public servant 最初，绩效考核主要应用于以工商企业为代表的私部门领域，广泛应用于公共部门的管理实 践只有20几年的历史。20世纪80年代西方国家相继兴起的“新公共管理运动”，是以“采 用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量” 为显著特征。我国在20世纪90年代之后，颁布了《国家公务员暂行条例》，对公共部门绩 效考核的内容和、方法和程序、考核结果的使用以及考核机构等方面进行了具体规定。 1994年3月国家人事部颁布了《国家公务员考核暂行规定》，至此，我国公共部门绩效考核 的框架基本形成。[1] 然而，由于受多方面因素的影响，绩效考核活动无法发挥其应有的作用，阻碍了我国公共部 门人力资源管理整体水平的提高。因此，有必要对绩效考核的现状进行分析，找出症结所在， 对症下药，以完善现行的绩效考核体系，促进公共部门管理效率和公共服务质量的提高。[2] 一、关于公共部门绩效考核内涵的界定 关于绩效考核的内涵，诸多专家、学者都提出了自己的观点。 范德成、仉巍以绩效考核在私部门中的应用为出发点，认为“绩效考核，是指企业组织以既 定标准为依据，采用科学的方法(对其员工在工作岗位上的工作行为表现和工作结果方面的 情况。进行收集、分析、评价和反馈的过程，是主管或相关人员对员工的工作所做系统的评 价。”然后将这一概念推广到公共部门中去。[3] 张国庆(2000)认为，“考核，是指各级行政机关根据法定的管理权限，在一定时间内，对 公务员的工作成绩和服务情形进行定期和不定期的考察与评价。” [4] 衡霞(2007)指出，“所谓公务员绩效考核就是指享有考核权的相关主体按照法定权限，依据公务员法及相关规范性文件，对公务员在一定时间内和其特定职位上的工作行为、工作成绩工作态度和能力以及结果进行考察、预测和评定的一个系统的动态过程。”[5] 徐颂陶的观点认为，“所谓公务员的考核，就是国家行政机关根据有关法律法规，按照管理权限，对公务员的思想道德、工作成绩、工作能力和工作态度等进行考察，作出评价，并以此作为对公务员进行奖惩、任用、培训、晋级增资的依据的制度。”[6] 孙柏瑛、祁光华(1998)也指出，“在公共部门，考核主要是指国家行政机关及国有企事业组织等根据法定的管理权限，按照一定的原则和工作绩效测量标准，定期或不定期地对所属公职人员在工作中的政治素质、业务表现、行为能力和工作成果等情况，进行系统、全面的考查和评价，并以此作为公职人员奖惩、职务升降、工资增减、培训和辞退等客观依据的管理活动。”[7] 从上述观点可以看出，作为人力资源管理活动的一个方面，公共部门绩效考核的核心在于以一定的测量尺度，准确地将部门中不同人员的不同工作表现及行为方式加以测量，通过对测量结果的分析，得出反映个体努力成果的结论并以此作为其他人力资源管理活动的依据。 二、公共部门实行绩效考核的重要意义 20世纪前期西方国家的政府部门引进绩效考核并将其作为一种管理工具，旨在通过评价政府的工作成果和管理效率来提高政府的治理水平和公共服务质量，改善政府与社会的关系。那么在公共部门内实行绩效考核到底具有什么重要作用或者说是功能呢, 贾洪斐认为，科学的“政绩观”和绩效考核体系是公共部门人力资源管理中关键环节之一。对国家公务员绩效的考核与评估是政府加强对党政干部有效管理的基础，是人事部门对广大公务员依法管理的凭证。公共部门实行绩效考核具有多方面重要意义和作用，具体表现在:绩效考核是其他公共部门人力资源管理活动(包括公职人员任免、奖惩、工资福利待遇、培训、职位调动、晋升、降职、辞退等)的基础;对部门人员的个人职业生涯发展有重要意义;搭建了下属与领导之间沟通的一种桥梁;有利于公众对部门人员的监督。[8] 牛昆仑也持有类似观点。他认为，公共部门人力资源绩效考核的作用包括:1、为其他人力资源管理活动提供客观依据。管理者做出的人事决策，都要以绩效评估的结果为基础。从更深的层面看，绩效考核为其他人力资源管理活动的开展状况，及人力资源管理活动的整体开展状况、效率高低等问题提供了一种反馈。2、对被考核者起到激励和导向的作用。绩效考核活动的实施营造了一种压力环境，使被考核者在心理上受到督促，将自己的工作表现、评估结果同组织要求、其他被考核对象进行比较，从而有效地激发人的竞争意识，促使其改进绩效水平。同时，绩效评估的标准使被考核者明确组织和管理层的价值取向、要求与期望，促使其按照标准修正自身的行为，从而起到导向作用。3、绩效考核的过程也是管理者和被管理者相互沟通的过程，它可以为被考核者提供信息反馈，促进其绩效改进和发展。4、绩效考核是对组织人力资源管理状况的一种反馈，并为其提供必要的信息。5、绩效考核可以向公众展示公共部门工作人员的工作标准，使公众能够据此监督其工作作风和效率。[2] 衡霞在《公务员绩效考核的基础理论研究》中指出，考核功能主要表现在:1、导向功能。考核内容和标准的制定使公职人员明确自己应当努力的方向和应达到的要求，充分发挥自己的工作积极性，努力把自己的工作干好。2、评价功能。绩效考核是对公职人员工作实绩的考察、预测和评定，具有评价功能。3、管理功能。实施绩效考核有利于为管理工作提供依据，便于主管部门根据考核结果采取相应的管理措施，提升和改善绩效。4、激励功能。实施绩效考核，是对公务员工作的一种检查和评价，从而促进和鼓励他们努力工作，忠于职守; 同时，对考核结果评定等级，可以产生直接的激励鞭策作用;考核结果的兑现，更能促进公务员工作的积极性与创造性。5、监督功能。通过平时考核和定期考核，对公务员进行检查、督促和约束，防患于未然，使那些影响行政效率的问题得以及时解决，以改善和增进员工将来的工作绩效。[5] 可见，公共部门引进绩效考核，既对促进部门内部管理者与被管理者之间的沟通、激励公职人员不断提升自身绩效水平具有重要作用，又具有促进公共部门提高管理效率、改善公共服务质量的功能。因此，在公共部门实施绩效考核活动是具有实践价值的。 三、目前我国公共部门绩效考核存在的问题及改进措施 虽然公共部门在绩效考核活动的实践中也进行了不懈的探索，建立起了一整套的考核制度，并逐步向科学化、规范化方向发展，在人力资源管理中，特别是在职工的升迁、奖惩、任用等方面发挥了积极有效的作用。但是，由于受诸多因素的影响，绩效考核在实行过程中总是困难重重，考核不尽人意。关于我国公共部门绩效考核存在的问题及改革完善思路研究，主要有以下几种观点: 郑江绥认为，最先应用绩效考核的工商业部门在这一方面取得了很大的成功，但公共部门绩效考核实践却存在各种困难，其根源在于“公共部门与工商企业在本质上存在着相当大的差异”。在我国，虽然已经实行了政府机关绩效考核、行业组织绩效考核和专项绩效考核等多种公共部门绩效考核的实践活动，但总体上看，还远未形成规范化、制度化的评估体系。具体表现有:1、绩效考核与发展战略不相适应。首先，绩效考核的针对性不强，往往流于形式;其次，由于绩效考核的目标不明确，以其结论为依据的奖惩也就不分明，绩效考核的激励作用逐步丧失;最后，由于缺少发展战略的指引，绩效考核不太关注或者没有充分地评价员工对于中心的贡献，从而使员工在工作过程中很难产生自我价值的实现感，阻碍员工形成并加深对部门的归属感及其对事业的认同感。2、绩效考核与人力资源管理不相适应。这是绩效考核制度与部门的发展战略不相适应所导致的一个必然结果和具体表现。3、绩效考核没有作为一整套制度被执行。现有考核制度比较零散、日常管理中轻视绩效考核、考核制度执行力度较弱等问题普遍存在。 因此，要从根本上解决我国公共部门绩效考核中存在的上述问题，“首先必须牢固树立围绕发展战略设计绩效考核制度的思路，从战略的高度设计和把握绩效考核”。要时刻将战略摆在第一位，有什么样的战略就有什么样的绩效考核制度与之相匹配。绩效考核实践要避免仅仅停留在获取员工工作业绩信息这一层次上，只注重个人评价和奖励的分配过程。应该通过绩效考核，促使员工以部门的需求(如发展战略的要求)为标准衡量自己的业绩，然后及时将考核结果反馈给员工，以促其不断改进工作，提高绩效。[1] 贾洪斐指出，目前我国公共部门绩效考核主要存在以下几个方面的问题:1、考核标准存在的问题。由于对考核内容没有量化，标准没有具体，并且针对不同部门、不同岗位，绩效考核的标准千篇一律，使得我国公共部门人力资源的绩效考核还没有达到考评的效度和信度要求。2、考核评估者的选择问题。目前的考核评估体系主要是以直接上级主管为评估者，虽然主管领导会向群众征求意见，考核委员会或考核小组也由包括公务员代表在内的各种人员组成，但发挥实质作用的是主管领导人和部门负责人。在这样的体系结构下难免会出现有失公平的现象，甚至还会滋生腐败。3、考核结果的反馈问题。实践中考核往往成为发放福利或奖金的工具，成了上级点评下级的一种手段，缺少上下级之间双向交流的互动过程，考核失去了其存在的意义，更谈不上考核目的的实现，久而久之，考核也就成了一种流于形式的活动。4、考核后对其他人力资源管理活动提供客观依据的作用问题。在我国现行的公共部门人力资源管理实践中，绩效考核的作用还没有完全发挥，在很大程度上，奖惩、职务升降等同公务员切身利益息息相关的决策的做出，主要依据不是考核的结果，而是领导的主观意见，考核只是在整个过程中充当了一个“橡皮图章”的作用。5、考核后续的培训问题。在 我国的绩效考核实践中，很少为考核者和被考核者提供任何形式的培训，这使绩效考核体系作用的发挥受到了很大的影响。同时，被考核者的个人职业生涯规划也没有根据个人情况而制订，结果考核和培训成了两个互不相关的程序。 综合以上问题，要改进我国公共部门的绩效考核体系，应尽快研究制定一套科学的指标体系，建立以工作实绩为核心的考核标准，逐渐改进考核方法，进一步扩大考核范围，加强民主程序，注重平时考核，探索量化标准，应推行分类分级考核制，完善考核结果与任用、培训、晋级增资、年终奖金等紧密挂钩的有效办法，此外，应建立健全千部考核责任制，避免出现“认认真真走过场”的现象。这样我们才能顺应当今世界的发展趋势，运用现代科学技术成果，运用先进的技术方法，来对公务员进行考核，尽量减少主观因素对考核结果的不当影响，尽力达到考核的标准化、具体化、度量化和客观公正化。[8] 苏社军在《公共管理部门绩效考核难点分析》一文中指出，绩效测量存在固有的困难——工作本身难以量化，考核指标难以确定，这是制约公共管理部门实施绩效管理的瓶颈所在。目前虽然已经制定了一些指标，但其科学性和可操作性都有待进一步检验。他认为，“如何选择真正有效的考核指标的问题，可通过设立某些与组织成功有直接关系的标准得到解决”。基于这一观点，他对考核指标的选择问题、考核的方式、时间和程序等问题作了探讨。1、关于考核指标选择的方向性问题。应根据政策目标的不同侧重点，设置不同种类的绩效指标系统，以实施对公职人员工作绩效的考核活动。2、考核指标的量化问题。可以或适宜量化的方面，一般是那些涉及较明显经济效益的工作或者是一些步骤单一的文案性工作，前者可以用其取得成果、业绩对组织和社会产生的经济效益和社会效益来考核，后者可用其单位时间的工作量/业务量和出错率,公众满意度等来考核这。对于那些不易或不宜被量化的工作就要使用定性的方法，首先通过化来考核，其次通过行为化来考核。3、考核的方式和时间问题。根据工作决策性和执行性的不同，分别采取不同的考核方式。比如，对于决策性强而执行性相对较弱的工作，应采用“部门领导和独立专家委员会共同考核的方式”;对于决策程度不高而执行性较强的工作，可采用“领导与群众(群众代表)共同考核的方式。但在实际操作过程中，各种考核方式中，具体的侧重度(或权重)应视实际情况而定。在考核时间方面，应采取“平时考核加定期考核的方法，各自的结果占总体考核结果中的侧重度(或权重)应视实际情况而定”。4、考核的程序问题。一般情况下，可采用“本人述职、主考人考核、考核小组审核或独立专家委员会考核、部门负责人核定考核结果，最后必要时应进行民意测验”。在考核于不同层级的公职人员时，其步骤可以有所不同。[9] 白彬认为，虽然我国公共部门的人事制度改革取得了一定的成效，绩效考核制度也发挥了重要的作用，但在解决这项“世界性的难题”的过程中，我国公共部门人力资源绩效考核体系仍然存在着诸多的问题和缺陷。主要表现在:绩效考核实效受制于考核主体的价值观;绩效考核实效受制于考核目的的不明确;绩效考核实效受制于考核对象过于笼统;绩效考核实效受制于考核指标的抽象化;绩效考核实效受制于相关配套法律制度的欠缺。针对上述问题，当务之急是要结合国外公共部门人力资源绩效考核的先进经验以及我国公共部门人力资源管理的现状，从价值观、技术、制度等方面进行逐步的改革，建立一个社会化、民主化、合理化、科学化和法制化的符合我国公共部门人力资源实际情况的绩效考核体制。具体来说，主要包括:1、转变公共部门人力资源绩效考核主体的价值理念，将外部因素吸纳到绩效考核的体系中，使我国公共部门人力资源绩效考核更加社会化、民主化;2、进一步明确公共部门人力资源绩效考核的目的，将奖惩制度和长期的绩效考核结果挂钩，使我国公共部门人力资源绩效考核更加合理化;3、将公共部门的人力资源按照特定的标准进行划分，使绩效考核的对象特定化，从而使考核更具有针对性，更加科学化;4、建立科学的考核指标体系;5、构建必要的立法保障和制度环境，从而使我国公共部门人力资源的绩效考核更具有合法 性。[10] 公共部门绩效考核作为公共部门人力资源管理的重要内容，为公共部门人力资源管理的其他活动提供了客观依据，同时也是选拔优秀人才和合理使用人才的重要途径，对改善部门成员工作质量、提高部门管理效率以及促进公共服务质量水平的改进有着重要的影响。但绩效考核历来也是人力资源管理活动中的重点与难点。在公共部门中，由于工作人员(主要是公务员)工作产出难以量化，以及公共部门作为组织所特有的政治属性，绩效考核活动面临着更大的困难。“广泛的职位分类和工资等级;由市场决定的各种工资，以绩效为依据的工资，根据绩效而不是资历的提升和解雇”，[11] 无疑是传统行政人事制度改革的重要内容，也是衡量公共部门管理绩效的重要标志之一。我国公共部门绩效考核制度自实行以来，在发挥部门人员的主动性和积极性、提高管理水平和效率方面起到了十分重要的作用，但在考核制度、考核过程、考核方法方面仍然存在着许多有待进一步完善的地方。公共部门绩效考核的完善不仅需要各种因素的综合作用，而且还要依赖政府其他制度的配合，仰仗社会文化观念的进步，才能在制度设计和实际运作中取得最佳实践效果。[12] 参考文献: [1] 郑江绥. 公共部门绩效考核的深层问题. 经济导刊,2007,(11):85-86. 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