2、社区管理主体

null第二章 社区管理主体第二章 社区管理主体——街道办事处和居民委员会课前思考:课前思考:目前的社区管理是什么样的?存在什么样的问题? 社区居民委员会在现实中发挥什么样的作用?和街道办事处的关系是什么样的?第一节 街道办事处 一、街道办事处的性质和特点第一节 街道办事处 一、街道办事处的性质和特点 街道办事处是不设区的市和市辖区政府的派出机关，不是一级政府。它的特征：街道办事处的管理工作具有综合性、繁杂性、直接性、被动性街道办事处不是一级政府，权力具有有限性，只能行使上级政府授予的权力街道办事处职权是政府授予的，具有明显的强制性和约束性二、街道办事处的历史沿革二、街道办事处的历史沿革1、建立 新中国成立以后，由于城市管理的需要，全国许多城市都建立了街道一级的组织。概括来讲，主要分为三种类型： 设街政府； 设街公所或街道办事处； 警政合一。 1954年12月31日,全国人大通过《城市街道办事处组织条例》，街道办事处确立。一、街道办事处的历史沿革一、街道办事处的历史沿革2、曲折 大跃进 街道办事处改为人民公社，首要任务是在辖区内组织生产大协作，其次是发展社办企业和集体生活福利事业 。 文化大革命 街道办事处改为革命委员会，建立街道党委，实行党的一元化领导。当时，街道革命委员会下设政治组、居民组、企事业组、文教卫生组、人防办公室、查抄办公室等，统管党、政、财、文大权，权力范围空前扩大。 一、街道办事处的历史沿革一、街道办事处的历史沿革3、回归（街道办事处的重新确立） 1978年，全国人大撤消街道革命委员会，恢复了街道办事处。 1979年，国家颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，重新确立了街道办事处的性质。 1980年，全国人大常委员重新公布了1954年的《街道办事处组织条例》，再次明确街道办事处是市或区政府的派出机构。二、街道办事处的组织机构（上海）二、街道办事处的组织机构（上海）二、街道办事处的组织机构（上海）二、街道办事处的组织机构（上海）三、街道办事处的三、街道办事处的职责指导、帮助居委会开展组织、建设和其他工作 开展社区服务 兴办社会福利事业，做好社会救助和社会保障工作 负责街道城市监察管理 开展计划生育、环境保护、教育、卫生、科普、体育工作 维护老年人、未成年人、残疾人、华侨、少数民族的合法权益 组织实施社会治安、人民调解工作三、街道办事处的职责（续）三、街道办事处的职责（续）参与检查、督促市政、公共设施建设的监督管理 配合做好防灾救灾工作 管理外来流动人口 领导街道经济工作 开展拥军拥属，做好国防动员和兵役工作 向区人民政府反映意见和要求 办理区政府交办事项 上百项具体任务四、街道办事处的现状四、街道办事处的现状责 大 权 小单位制的长期存在大大影响了 街道办事处的权威性 条块分割，条强块弱 街道立法严重滞后影响了 街道办事处职能的发挥改革:改革:如上海的”两级政府，三级管理”．第二节 居民委员会第二节 居民委员会一、居民委员会的发展历程一、居民委员会的发展历程1、初步建立阶段 从各种形式的临时性组织 → 1954年12月31日《城市居民委员会组织条例》。 小结： 居委会产生于运动，是国家改造社会的工具，居委会的建立过程体现了国家对国家权力向基层的渗透。 解放初期到1958年，居委会自治的黄金时期。2、曲折发展阶段2、曲折发展阶段大跃进和文革时期 居委会统管一切生活资源，权力无形扩张，居委会的正常功能被挤压 小结：国家权力的无限扩展，破坏了社会自治体系，居委会变成半行政性组织。 3、调整改进阶段 1976－1986年 1980年1月重新颁布《城市居委会组织法》 小结：居委会工作逐渐走上正轨4、改革发展阶段 1986年－现在4、改革发展阶段 1986年－现在1986年12月，全国第一次城市街道居委会工作座谈会召开 1989年《城市居委会组织法》重新修订颁行 1999年，民政部设立基层政权与社区建设司. 小结： 社区建设受到国家的重视；社区组织体系、人员待遇、整体素质得到改善 逐步恢复社区自治。二、居委会性质二、居委会性质根据1982年《中华人民共和国宪法》第一百一十一条和1989年《城市居民委员会组织法》： 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织； 现实：居民委员会成为了半行政性组织。三、居委会的地位和作用三、居委会的地位和作用地位 ①是实现人民民主的重要组织形式 ②是城市基层政权的重要依靠力量 ③是党和政府联系群众的桥梁和纽带 作用 ①促进社会稳定 ②促进物质文明建设 ③促进精神文明建设 四、居民委员会的 产生和人员设置四、居民委员会的 产生和人员设置 一般采取选举的形式 从城市实际出发，本着高效、精简的原则进行配置，居民委员会由主任、副主任和委员共5至9人组成；居民委员会成员的生活补贴费一般由上级政府拨付。 现实：广泛民主选举，有待进一步提高； 居委会工作人员待遇低、素质有待提高。五、居民委员会的权源五、居民委员会的权源依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。 居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。居民委员会向居民会议负责并报告工作。 现实：居委会“听从”街道办事处；六、居民委员会的财源六、居民委员会的财源居民委员会的财源主要包括三方面： 一是政府拨付，用于行政开支； 二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业； 三是居民委员会兴办的有关的服务事业。 现实：居委会经费少七、居民委员会的组织机构七、居民委员会的组织机构《居组法》第十三条规定：居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会；居委会可下设居民小组 现实：从各地实际看出，居委会内部一般设置六大委员会：治安保卫委员会、社会福利委员会、文教文生委员会、人民调解委员会、妇女代表委员会和青少年教育委员会。 居委会还设置其他群众性组织机构，如社区服务志愿者分会、计划生育服务站等。八、居民委员会的任务八、居民委员会的任务1989年《城市居民委员会组织法》规定了居委会的六项任务： 宣传宪法、法律、法规和国家的政策…… 办理本居住区的公共事务和公益事业； 调解民间纠纷； 协助维护社会治安； 协助街道办事处做好与居民生活利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育、安全防火等； 向街道办事处反映居民意见、要求和建议。 现实：行政事务远远多于居民公共事务存在问题：70%以上的工作是政府行政向社区的延伸。现行的居委会实质上已成为政府在社区的工作班子。 “上面千条线，下面一根针”，各职能部门各自为政，造成居委会各种记录、统计、填报表、台账的大量重复。 区街、职能部门与居委会职责不清，许多部门把本单位应干的工作转嫁给了居委会。 过分强调化，而忽略了时效性。把大量时间用来按“规范”记录、统计，填报表、建台账，挤掉了深入社区、接触居民的时间。 形式主义十分严重。居委会得应付大量的制度上墙、挂牌、迎检、考核等“虚功”。存在问题：案例：案例：于军红：随着经济体制改革不断深入，大量的“单位人” 转化为“社区人”，大量农村人口涌入城市，增加了社区 管理难度；失业、下岗人员的不断增加又给社区居委会增 加了新的工作；社区居民物质文化生活需求进一步提 高，给居委会提出了更高的要求。“有事找居委会”已成 为社区居民的自愿选择，也给居委会带来了压力。 我区社区居委会班子大多是5个人，在完成社区各项工 作的同时，还要迎接各种评比、检查、参观、材料，忙得 团团转，“两眼一睁，忙到熄灯”。由于负担过重，影响 和制约了社区功能作用的发展，主要表现在： null 一是硬性指派任务多。有些不属于社区的工作，如企事业单位摸底调查，本应是职能部门的事，也硬派给社区干。有些职能部门的任务，如强制清理楼道违章杂物、拆除违章建筑、收取水费等，也让居委会干，好像有居委会就不用白不用，成了各职能部门的“腿”了。二是会议多。特别是一些临时性会议不好控制，上面各口布置的工作等不到例会时间来开，只好增加会议。有时同一时间居委会有一多半人参加各种会议。仅1-8月份我们就出席各种会议达68次。另一种会议形式最使我们头疼，一些大型活动，指定参加人数，我们居委会主任就得去充数。三是考核检查多。居委会每时每刻都得应对各种检查，有的部门要天天达标null 月月自查互查，搞的居委会很紧张。今年6月份，我们就接受各种 检查10次，每次迎检工作准备就得两三天，一个月别的工作什么也干 不了，耗费大量精力。四是台帐材料报表多。目前各职能部门工作管 理细了，基本上各口都有台帐。我们红山里居委会共有48项台帐， 21本记录，52累报表，很多内容都是重复的。我们白天为居民服务 ，只能用业余时间填表、记录、做台帐，每天早7点，晚10点，没有 公休日。五是应付一些形式主义的东西多。比如开展一项活动就得有 一个组织，起一个名，挂一个牌，制定一个制度。我们居委会共制定 制度20余种，挂牌23块，有名无实的组织有十几个。以上原因造成 居委会自主支配时间少了，为居民办实事的时间少了，和居民接触时 间少了，过细地做群众思想工作的时间少了，影响到我们的工作质量 九、居民委员会的建设九、居民委员会的建设八九十年代以前，居委会工作人员素质低，待遇 低，工作条件差，每个居委会所辖户数少。 90年代以来的改革： 1、调整居委会组织体系。建立“社区成员代表大会”、“社区协商议事会”、“社区委员会”。 2、提高工作人员的待遇，改善办公条件。 3、优化居委会工作人员结构，提高其整体素质。如选派区街干部担任委员会指导员；选聘社区工作助理；扩大居委会干部来源。居委会干部来源的变化： 家庭妇女 离退休工作人员 机关分流干部下岗职工大中专毕业生退伍转业军人街道后备干部居委会干部来源的变化：社区居委会减负—搞好社区管理的内在要求社区居委会减负—搞好社区管理的内在要求减负关键在于社区管理体制改变和政府职能转变。社区管理体制改革的核心是如何使居委会成为真正的自治组织，推进基层民主化进程，同时又能实现对社区的有序和有效的管理；政府职能转变的核心是实行政企分开，政市分开，政事分开，政社分开。 相关探索：建立社区工作站，承担行政性工作；江汉模式建立政府依法行政、社区依法自治相结合的城市基层社会治理体制。第三节 街道办事处与居民委员会的关系第三节 街道办事处与居民委员会的关系一、街道办事处与居民委员会的应有关系 1、指导与被指导的关系，而非领导与被领导。 《城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设 区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对 居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民 委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者 它的派出机关开展工作。”null 居委会是群众性自治组织，不是一级政权，也 不是基层政府或者街道办事处的分支机构。故二 者的关系不应是行政领导关系，而是国家机关对 基层群众性自治组织的指导关系。2、街道办事处与居委会之间关系的体现2、街道办事处与居委会之间关系的体现（1）指导、支持和帮助居委会搞好组织建设。首先，按照《城市居民委员会组织法》，指导和帮助居委会搞好换届选举工作，选配好居委会班子；其次，指导和帮助居委会建立健全下设的人民调解、治安保卫、妇女代表、民政福利、文教卫生等“六大”工作委员会；再次，指导和帮助居委会划分若干居民小组。 null（2）指导、支持和帮助居委会搞好思想建设。采取多种办法与形式加强对居委会专职人员及各居委会成员的。 （3）指导、支持和帮助居委会搞好制度建设。街道办事处要指导、支持和帮助居委会建立健全工作责任制与工作制度；指导、支持和帮助居委会做好考勤制度、例会制度和学习制度；以及制定居民公约和向居民会议报告工作的制度。二、街道办事处与居委会的实际关系二、街道办事处与居委会的实际关系1、理论与现实的错位。 指导与被指导的关系变成了领导与被领导的关系。 居委会的工作只能向政府负责，而不是向居民负责。 居委会成为基层政府的行政化组织。null原因： 旧的政社不分、以政代社的行政管理体制尚未根 除；政府官员尚不能或不习惯对自治组织的工作 采用指导方式，尚不能依法处理政府与委员会的 关系。 2、重建街道办事处与居委会的应有关系2、重建街道办事处与居委会的应有关系（1）建立直接选举的、非职业化的居民委员会。 （2）建立居民委员会与街道办事处之间的新型互 动关系。 首先，两者的关系回归于指导与被指导的关系。 其次，改变政府包揽居委会工作人员的编制及政 府津贴的做法，坚持居委会工作人员的非 职业性和义务性。 再次，居委会有责任、有义务、有权力监督和评估 街道办事处在社区建设与管理上的工作状况。null（3）构建居委会与专业社区工作机构的互动关系模式。发展专业化社会工作机构与中介服务组织。 第四节 城市“街居”管理体制 第四节 城市“街居”管理体制我国社区管理模式我国社区管理模式沈阳模式 武汉模式 上海模式沈阳模式沈阳模式1、重新定位社区：小于街道办，大于原来居委会 2、重新划分社区：将社区划分为四种类型，“板块型社区”、“小区型社区”、“单位型社区”和“功能型社区”。 3、创建社区组织体系：“一个大会，两个机构”。 小结：沈阳模式最重要的特点是在组织构建方面模仿国家政权 机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代 表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治 的主体组织，并明确了三者之间的关系。武汉模式武汉模式在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确 转变政府职能： 1、理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。 2、明确职能。居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。 3、政府部门面向社区，实现工作重心下移，将基层政府公务人员的工作延伸到社区。null4、费随事转，责权利配套。 5、建立评议考核监督机制。 小结：坚持社区自治，以社区为平台，通过制度变迁，在 每个社区范围内，建立了一种行政调控机制与社区自治机 制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源 整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。上海模式上海模式1、社区建设以良好的社区服务基础为依托 2、社区建设以“两级政府、三级管理”思路为指导。“两级政府”即市级和区级政府，“三级管理”即市级、区级和街道一级的管理体制。更侧重于在街道一级理顺条块管理体制，更好地加强和发挥街道组织的管理作用。 3、 社区建设以理顺街道社区管理体制为中心 小结：“上海模式”将社区建设与城市管理体制改革结合 在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠null行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。它具 有明显的行政导向，强化了基层政府的功能，强调运用政 府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，以构建“ 新政府新社区”。 null社区居委会的性质，任务；社区居委会的现状，为什么会出现这样的情况？如何改变？ 街道办事处的性质和地位 与居委会的关系，理论的和现实的？