农户宅基地使用权流转问题研究综述

农户宅基地使用权流转问研究综述 农户宅基地使用权流转问题研究综述 .彭长生:农户宅基地使用权流转问题研究综述 农户宅基地使用权流转问题 研究综述 口彭长生 摘要:在城乡一体化和城镇化进程中,农村宅基地的经济价值逐渐凸显.严格限制宅基 地流转的法律制度与地方政府和农户自身的利益诉求存在巨大的矛盾和冲突.现有关于农村 宅基地流转的研究主要集中于两个方面,一是关于农村宅基地流转的正当性问题,二是关于农 户宅基地使用权流转意愿问题的研究.对农村宅基地流转制度改革的建议是,应以尊重农民 利益和市场经济规律为前提,逐步放开农村宅基地流转的法律限制,进一步加强宅基地流转的 立法工作. 关键词:农村宅基地城乡一体化使用权流转研究综述 中图分类号:F301.3文献标识码:A文章编号:1243(2011)02—0091一o6 农村宅基地是指农户从农村集体经济组织那里 获得的,主要用于建造住房以及某些附属生活和生 产设施的一类农村建设用地.长期以来,我国农村 宅基地实行的是"一户一宅","法定面积","无偿取 得","限制流转"的制度.随着城镇化进程的发展 和农村劳动力的转移,上述宅基地取得和使用制度 开始显露出很多弊端:一是现行法律尚未对农村宅 基地退出做出明确,农村宅基地退出制度尚处 于空白状态."一户多宅","一人一宅","空心村" 等现象较为普遍,造成土地资源利用率低下.二是 现行法律规定严格限制农村宅基地的自由流转.由 于限制农村宅基地流转,造成了土地资源低效配置, 阻碍了城市化进程,导致农村宅基地隐形市场混乱, 侵害了农民土地财产权,城乡结合部则出现"无序占 地","隐形交易"等现象,造成"小产权房"泛滥,耕 地保护困难,土地管理失控等问题. 从根本上解决宅基地退出和流转问题,将关系 到农村经济发展和社会问题,关系到国家统筹城乡 发展,城乡一体化进程的顺利推进.从实践来看,地 方政府早已突破现有法律和制度的制约,对如何有 效推进宅基地使用权流转进行积极探索,并出台各 具特色的法规和制度.与此形成鲜明对比的是,学 术界对此问题分歧较大.为此,笔者对当前农村宅 基地使用权流转的实践和政策进行考察,并对相关 学术研究文献进行梳理. 一 ,农村宅基地使用权流转制度及流转现状 (一)农村宅基地流转的基本情况 近几年,随着城市建设向郊区拓展以及农村劳 动力向城市迁移,农村宅基地使用权流转的隐形市 场在部分大城市的城乡结合部已经逐渐形成.我国 农村宅基地使用权流转主要是通过房屋在农户之间 本文为安徽省教育厅人文社科重点研究项目成果,项目编号:2011sk274zd ,中国社会科学院农村发展研究所博士后,副教授.邮编:100732 作者:彭长生 91 机童兰竞杖2o11年第3期 的买卖,房屋出租实现的.在一些城市的城乡结合 部,房屋出租已经成为最普遍的流转方式;在北京, 重庆,成都等大城市的城乡结合部甚至出现了利用 农村宅基地建设商品房对社会公开销售的情况(即 小产权房买卖).例如,2004年,《北京农民宅基地 与房产制度研究》课题组对北京市朝阳,昌平和怀柔 三个区农村宅基地流转情况进行了调查.从调查来 看,宅基地流转已占宅基地总数的10%左右,有的 甚至高达40%以上.2006年,山东经济学院不动产 法研究中心组织学生对全省17地(市)的42个县, 42个村庄的宅基地流转情况进行了抽样调查.结 果显示:51.3%的被调查村庄存在住宅出租情况,出 租户数在lO户以上的村庄占30%;总计68.9%的 村庄实际发生过住宅出卖情况;实际出卖住宅1O户 以上的村庄占26.5%;其中,75%城乡结合部地带 的村庄实际发生过住宅出卖情况,实际出卖住宅户 数在10户以上的占43%.可见,山东农村住宅出 租,出卖的情况已较为普遍.2007年,中国农科院 卢向虎博士主持的《新形势下农村宅基地问题研 究》课题组对重庆,四川,云南,海南,吉林,湖南等省 份160个村庄的263户农户进行了有关农村宅基地 流转情况的调查.在农村房屋出租方面,被调查的 263户农户中,有l1户出租过自己的房屋,出租房 屋的农户主要位于城乡结合部和城郊农村.在房屋 买卖方面,约占29%的农户(77户)表示本村发生过 房屋买卖,其中43户反映房子主要卖给了本村人,4 户表示卖给了城镇居民,17户反映卖给了村外农 民.从卖房的原因看,主要是由于进城打工定居,户 口迁走等原因;也有的是建了新房,将老房子卖掉或 者是卖了旧房建新房.调查还发现,不仅在一些大 城市的城乡结合部存在"小产权房",在一些小乡镇 也出现了"小产权房"现象. (二)农村宅基地使用权流转的相关制度规定 农村宅基地使用权是指农户对其获得的农村宅 基地所享有的占有,使用,收益和处分权利.我国法 律规定,农村宅基地的所有权属于农村集体经济组 织,农户对其获得的农村宅基地享有使用权.现行 法律规定,农户所享有的农村宅基地使用权包括占 有,使用和收益这三项权利,但是并不包括处分 权?. 农村宅基地流转是指农户将其所获得的农村宅 基地使用权,在一定时限内转让给他人行使的一种 土地产权市场交易行为.《宪法》第十条规定:"国 家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地 实行征收或者征用并给予补偿.……土地的使用权 可以依照法律的规定转让."因此,从宪法规定来看, 当国家为了公共利益的需要,对农村宅基地征收或 征用时,会发生农村宅基地退出情况.除此之外,宪 法规定允许土地(包括农村宅基地)使用权依照法 律规定进行转让. 《土地管理法》第62条对农村宅基地制度做了 基本的规定.《土地管理法》第六十三条规定:"农 民集体所有的土地的使用权不得出让,转让或者出 租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并 依法取得建设用地的企业,因破产,兼并等情形致使 土地使用权依法发生转移的除外."从土地管理法的 规定来看,一般情况下,农村宅基地使用权是不允许 流转的.另外,宅基地管制措施主要体现在以下的 规范性文件和规章中.1999年《国务院办公厅关f 加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》规定:"农 民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居 民占用农民集体土地建住宅,有关部门不得为违法 建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证."2004 年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》再 次重申了"禁止城镇居民在农村购置宅基地."2004 年,国土资源部门颁发的《关于加强农村宅基地管理 的意见》也严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为 城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使 用证. 《物权法》第一百五十三条规定:"宅基地使用 权的取得,行使和转让,适用土地管理法等法律和国 家有关规定."因此,物权法并没有对农村宅基地退 出和流转做出具体规定,而是将其交给土地管理法 等法律和国家有关规定来规范.《担保法》第三十 七条规定:"耕地,宅基地,自留地自留山等集体所有 ?或者说包括了有限处分权,因为按照法律规定,农户有权处置其房屋,进而可以 通过处分房屋,将其宅基地一并转让给本集体经济组 织成员. 92 .彭长生:农户宅基地使用权流转问题研究综述 的土地使用权不得抵押".因此,农村宅基地也是不 允许以抵押方式进行流转的.《国务院办公厅关于 加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办 [1999]39号)规定:"农民住宅不得向城市居民出 售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使 用证和房产证".因此,农村宅基地是不允许向城市 居民流转的. 可见,我国现行法律规定,只允许农户在本集体 经济组织内部通过转让房屋这种方式流转宅基地, 禁止或者说是严格限制农村宅基地流转的. (三)各地出台的农村宅基地流转管理相关制 度和规范 国家相关土地法律,法规虽然对农村房屋,宅基 地的流转做了一些规定,但较为原则,缺乏操作性. 随着农村劳动力向城市转移,定居,农村宅基地使用 权的流转现象日益增多,针对出现的宅基地流转的 新情况,新问题,在实践中部分沿海发达地区在现有 国家土地政策框架下通过制定地方性法规,规章乃 至有关章程对本地宅基地流转进行调整和规范. 为了促进农村人口城市化和保障进城农民的合 法权益,苏州市针对城市规戈区内和城市规划区外 的农村土地使用出台了不同的政策.苏州市出台 《苏州市农村宅基地管理办法》(2003).广东省出 台了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》 (2005),允许农村建设用地使用权在一定前提下进 行出让,出租,转让,转租和抵押.上海市出台的《关 于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的 #实施#(试行)》,鼓励进人城镇的村民将宅基地 出让给农村集体经济组织,并对出让宅基地的村民 给予相应的补偿.2008年成都出台了《成都市集体 建设用地使用权流转管理办法》. 总的来说,现行的国家有关土地法律,政策对农 村宅基地买卖,出租方面的规范非常少,目前还没有 一 部调整农民房屋和宅基地方面的民事法律.国务 院虽于1993年颁布了《村庄和集镇规划建设管理条 例》,但该条例仅仅规定了申请建房的程序和审批权 限,对农村房屋的流转和纠纷解决问题未作规定. 国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的 请示》(1990)对房屋的流转和登记同样未作规定. 与城市房地产立法相比,农村房地产立法不仅存在 大量的法律真空,而且内容也比较粗浅.各地对农 村房屋,宅基地流转的规范和管理也只是处在探索 阶段. 二,农村宅基地使用权流转限制的 正当性问题 国家相关土地法律,法规虽然对农村房屋,宅基 地的流转做了一些规定,但较为原则,缺乏操作性. 随着农村劳动力向城市转移,定居,农村宅基地使用 权的流转现象日益增多,针对出现的宅基地流转的 新情况,新问题,在实践中部分沿海发达地区在现有 国家土地政策框架下通过制定地方性法规,规章对 本地宅基地流转进行调整和规范.例如,针对城市 规戈?区内和城市规划区外的农村土地使用出台了不 同的政策,2003年,苏州市出台《苏州市农村宅基地 管理办法》规定:进城农民的住宅可以出售给符合宅 基地享受条件的本集体经济组织的农民;符合规划 的也可以将宅基地征为国有,由宅基地使用权人补 办出让手续并按土地评估价的40%向政府补缴土 地出让金后人市交易.广东省出台了《广东省集体 建设用地使用权流转管理办法》(2005),允许农村 建设用地使用权在一定前提下进行出让,出租,转 让,转租和抵押.上海市出台政策鼓励进人城镇的 村民将宅基地出让给农村集体经济组织,并对出让 宅基地的村民给予相应的补偿.上海市出台的《关 于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的 实施细则(试行)》规定:经乡(镇)政府批准让出宅 基地前后一年内,让出宅基地的村民或者村民住房 的所有权人购买本区(县)范围内城镇商品住房的, 可以凭新购商品住房的房地产权证,向区(县)土地 管理部门申请返还政府收取的部分土地出让金. 2008年成都出台了《成都市集体建设用地使用权流 转管理办法》.该办法对宅基地流转做出了以下三 条规定:一是,在远离城镇,不实施土地整理的山区, 深丘区,农村村民依法取得的宅基地在符合村庄规 划,风景名胜区保护等规划的前提下,可以通过房屋 联建,出租等方式对宅基地进行流转.二是,农村村 民宅基地严格执行一户一宅的法律规定,农村村民 出卖,出租住房后,不得再申请新的宅基地.三是, 93 审磐杭州市墨竞投20l1年第3期 鼓励符合一定条件的农村村民退出宅基地,退出的 宅基地纳入集体建设用地储备库.农村村民退出宅 基地的补偿,不得低于当地征地补偿. 从上述地方政府的一些做法可以看出,通过加 强农村建设用地使用权的流转,以及相应的激励政 策,有效提高和促进了进入城镇的农村居民的市民 化程度,提高了农村集体建设用地的使用效率,在一 定程度上避免了农村建设用地的闲置. 与地方政府突破现有政策的限制,积极推进农 村宅基地流转相比,学术界对此问题争议较大.在 对现行农村宅基地使用权流转的研究中,主要围绕 是否应该放开宅基地使用权流转问题展开讨论. 由于我国现行法律制度限制农村宅基地流转, 所以目前大量的文献主要围绕应不应该限制流转 (或交易)展开讨论,对于限制的正当性,学者们看 法不一.在这一问题的讨论中,不少学者担心宅基 地自由交易会带来严重经济与社会问题而提出反对 意见,主要理由有:第一,宅基地的所有权属于集体, 个人无权把宅基地使用权转出集体之外;第二,城镇 居民在农村购买宅基地一般不是为了满足基本的居 住需求,将导致农村土地的浪费,并导致对现有耕地 ,住房和宅基地是农民安身立民的生活 的破坏;第三 基本场所,法律应当保护农民"居者有其屋";第四, 如果允许转让,一旦农民进城打工无法在城市立足, 就会造成农民流离失所,带来社会问题,而禁止自由 交易可以保证农民在城乡二元的情况下,自由进出 城市,在城市生存困难时亦可回到农村(陈柏峰, 2007;杨一介,2007;等等). 赞成宅基地自由交易的文献也较多,主要理由 有:第一,平等为民法的基本原则,对于物权同样应 当实行"同地同权",禁止宅基地自由交易人为地造 成了同样用于居住目的的"城市建设用地使用权" 和"农村宅基地使用权"不平等,这实际上在剥削农 民手中的财产;第二,农民致富需要资金发展生产, 唯一可以取得融资的,只有房屋和宅基地,限制交易 也就人为地限制了农民财富的增加;第三,以农民为 "弱者",而由立法者充当其"监护人",未必真正维 护了农民的利益;第四,城市出现了大量的低收入弱 势群体,他们出现了向农村转移的利益要求,禁止农 村宅基地转让阻碍了他们以更广泛的方式改变生活 的可能;第五,禁止农村宅基地转让同样阻碍了远郊 农民到城郊生活的可能;第六,在快速城市化的农村 地区,目前宅基地使用权和农村住房的出租,转让和 抵押等已经是相当普遍的现象,禁止农村宅基地转 让落后于社会实践.因此,我国现行农村宅基地管 理制度有悖于城镇化发展的客观要求,是造成城市 建设用地紧张,农村宅基地粗放无序占用,农民房产 物权难以体现,农民土地权益易受侵害的重要原因 之一,必须对其进行改革(张卿,2009;杨杰,2007;李 文谦等,2009;等). 对于要不要限制农村宅基地自由流转,我们认 为要从经济体制改革的总体要求和经济社会发展的 现实需要出发,加以综合考虑.应该说,我国现行的 农村宅基地管理制度,包括限制其自由流转的制度 规定,都是经济时代的产物,体现了计划经济时 期基本生活必需品由国家或集体平均分配的思想, 这一制度在当时为保障农民生活,促进农民安居乐 业发挥了积极作用.但随着市场经济体制的建立, 市场作为资源配置的基础性手段,已经自觉和不自 觉地被引人到各种资源,商品和要素的配置中,土地 作为一种生产要素,其配置同样应该受到市场这只 "看不见手"的支配. 三,有关农户宅基地使用权流转意愿问题 近些年来,不少学者从经济学角度,对农村宅基 地流转问题进行了理论研究和实证分析.如诸培新 等人(2009)从公平和效率的角度对宅基地流转进行 分析;朱新华等人(2009)从制度经济学视角,对宅基 地使用权流转制度改革进行解析;邱道持等人 (2008)提出和分析了农村宅基地流转的激励机制. 部分学者通过农户调查和计量分析方法,对农户 宅基地流转意愿进行了实证研究.赵国玲等人 (2009)通过对湖北两县市农户宅基地流转意愿的问 卷调查,发现有超过50%的农户愿意将宅基地进行流 转;经济较发达地区农户非农收入已占据主导地位, 农户的流动性较强,愿意流转的农户所占比例高于社 会经济欠发达地区的比例.他们还采用logistic回归 模型,分析了农户宅基地流转意愿与区位条件,农户 家庭属性特征以及经济发展水平等的关系.赵淑芹 (2009)通过对于1999—2008年间省级数据的分析, .彭长生:农户宅基地使用权流转问题研究综述 发现农户家庭纯收入,农户人均住房面积和GDP增 长速度对农户宅基地流转具有影响,且作用显着.农 户家庭纯收入增加促进了宅基地使用权潜在流转规 模增加,农户人均住房面积对宅基地使用权潜在流转 规模增加有较大影响,地区GDP增长速度对宅基地 使用权潜在流转规模有负向影响.另外研究还发现, 宅基地流转市场建设以农户和地方政府为主,村集体 宅基地流转市场建设中节约交易费用的积极作用十 分明显.《新形势下农村宅基地问题研究》课题组 (2oo7)的农户调查发现,接近60%的农户表示有空房 的情况下愿意出租自己多余的住房.但是从总体来 说,我国农村房屋出租情况并不普遍,尤其在远郊农 村腹地,没有人会在偏远的农村租房. 上述研究可以看出,随着城市化和城乡一体化 进程的快速推进,农村宅基地的经济价值凸显,农户 对宅基地的经济诉求日益显现. 四,结论和政策建议 城乡一体化和城镇化快速推进的过程中,农村 宅基地的经济价值逐渐得到凸显.现有法律严格限 制宅基地流转,学术界对是否应该流转也存在着一 定的争议,与此相对应的是,地方政府和农户早已突 破现有的法律和制度规定,这既表明相关立法工作 的滞后,也表明决策层对此问题存在一定的担心和 犹豫.如何推进农村宅基地使用权流转制度的改 革,是当前政府和学术界共同关心的热点问题.综 上所述,可以得出以下几点政策建议: (一)应逐步放开对农村宅基地自由流转的限 制 结合现有研究,可以看出: 1,限制农村宅基地流转,已经造成了农村土地 资源配置的低效率.随着城镇化加速发展和大量农 村劳动力向城市的转移,由于缺乏宅基地退出和流 转机制,已经造成了大量"空心村"等土地浪费现 象. 2,限制农村宅基地流转,实际上限制了农民向 城镇转移,阻碍了城市化进程.很多农民长期在城 里打工,工作比较稳定,但由于受城乡二元体制的束 缚,他们想在城市里定居下来,却遭遇到包括农村土 地不能顺利退出和流转的尴尬局面,造成我国特有 的每年一次的"农民工迁徙"现象. 3,现实中,限制农村宅基地流转的制度已名存 实亡.在市场经济条件下,农村宅基地流转隐形市 场已是遍地开花,如各地的农村房屋出租和买卖现 象,以及农村"小产权房"现象都很普遍.一方面, 限制流转规定名存实亡,另一方面,对现实的流转又 缺乏相应的制度约束和有效管理,造成农村宅基地 市场交易混乱,纠纷不断,矛盾重重,隐患多多. 4,限制流转是对农民土地财产权的剥夺,在经 济上对农民来说是不公平的.对于住宅闲置的农户 来说,限制流转也就是限制了其通过住宅租赁和买 卖获得一份财产性收入的权利,相比之下,城市居民 可以通过出租和买卖闲置房产获得收益,因此这种 限制反映了对农民的一种经济不公平. 基于上述讨论,我们认为,应该对现行限制农村 宅基地自由流转的制度进行改革:以尊重农民利益 和市场经济规律为前提,逐步放开对农村宅基地自 由流转的限制.' (二)农村宅基地流转亟需立法加以规范 我国《宪法》,《土地管理法》,《中华人民共和国 城市房地产管理法》,《中华人民共和国城镇国有土 地使用权出让和转让暂行条例》等对国有土地的产 权都有明确而具体的界定与规范,相比之下,有关农 村宅基地产权的立法就非常匮乏了."只有建立,健 全土地产权制度,才有可能建立,健全土地市场制 度",我国现行的农村宅基地使用权制度的框架主要 是由《宪法》第1O条和《土地管理法》第62条及《物 权法》第152—155条构成,其中,《宪法》第1O条仅 对农村宅基地的集体所有性质做出了确认,而《土地 管理法》也只对农村宅基地的取得程序及使用原则 做了笼统的规定,新近颁布的《物权法》虽然有四个 条款规范宅基地使用权,但相对于其他用益物权来 说,还是显得过于粗陋.宅基地产权界定的模糊与 立法资源的匮乏,使得宅基地使用权从取得,行使到 转让等各个环节都没有充分的法律依据,导致全国 各地在执行时各行其是,农民合法的土地权益无法 得到充分保障. 总的来说,现行的国家有关土地法律,政策对农 村宅基地买卖,出租方面的规范非常少,目前还没有 一 部调整农民房屋和宅基地方面的民事法律.国务 95 々甚一元州市垂竞校2ol1年第3期 院虽于1993年颁布了《村庄和集镇规划建设管理条 例》,但该条例仅仅规定了申请建房的程序和审批权 限,对农村房屋的流转和纠纷解决问题未作规定. 国家土地管理局《关于加强农村宅基地管理工作的 请示》(1990)对房屋的流转和登记同样未作规定. 与城市房地产立法相比,农村房地产立法不仅存在 大量的法律真空,而且内容也比较粗浅.各地对农 村房屋,宅基地流转的规范和管理也只是处在探索 阶段. 基于上述讨论,我们认为应进一步加强农村宅 基地流转方面的立法工作,为全面推进城乡一体化 进程提供有力的法律和制度保障. 参考文献 [1]陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性[J].中国土地科 学,2007(4). [2]杨一介.农村宅基地制度面临的问题[J].中国农村观 察,2007(5). [3]张卿.宅基地建房限制流转的法经济学分析[J],浙江学 刊,2009(3). 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