推进目标管理提高政府行政效能

广西经济 2008年第8期 行业 望 ! 综 合 " 刘 春 燕 邓 启 荣 推 进 目 标 管 理 提 高 政 府 行 政 效 能 降低行政成本,提高行政效率,是世 界各国政府面临和亟待解决的现实问 题,也是我国行政管理体制改革的目标。 自 20世纪 80年代末开始,我国一些城 市政府相继将目标管理从企业管理领域 引入政府宏观经济管理中,并在提高行 政管理水平和效能、推进经济社会全面 发展等方面取得了显著的成效。 一、目标管理的内涵及构架 目标管理(Management by objec- tives,缩写为 MBO)起源于美国,是 20世 纪中叶由彼特·德鲁克创建的管理方法, 最初运用于对企业和工程的管理。70年 代,目标管理由日本引入我国,首先应用 于企业产品质量管理领域。实际上,目标 管理是以工作为中心和以人为中心的系 统管理方式。具体而言,目标管理是一个 组织中上级管理人员同下级管理人员、员 工共同制定工作目标,工作目标具体化至 组织系统中的每个部门、每个层次、每个 成员,从而使组织内部每个部门、层次、成 员都有各自的工作职责和工作目标,并以 此为对组织工作进行、考核、奖 惩的一种管理方式。由于目标管理是通过 组织中的全体成员亲自参与,达到“自我 控制”的目的,同时又有明确的目标作为 考核标准,对员工的评价和奖惩做到了更 客观、更合理,由此大大地激发了员工的 工作积极性,提高了组织效率。 20世纪 80年代中后期,许多发达国 家在政府公共事务管理领域开始推行以 顾客服务、竞争理念、契约理念、绩效评 估等为核心的目标管理模式。这种管理 模式的特点是:从注重过程管理控制转 向注重结果管理,从重视公共行政的投 入转向注重政府管理活动的产出和结 果,进而提高了公共服务的效率和质量。 为适应管理公共事务的需要,确保 政令畅通和各项目标任务顺利完成,我 国南京、苏州、无锡、宁波、青岛等一些城 市政府也在 20世纪 80年代末即开始推 行目标管理,目前,已有 200多个城市政 府引进了目标管理体系。我国地方政府 目标管理的实施主要由管理规章、责任 体系、组织体系构成。政府目标管理主要 以分级负责、依法行政,客观公正,奖惩 分明,确保经济发展,促进社会进步为原 则。目标管理制度的制订、实施与调控幅 度的确定,一般与国民经济、社会事业的 发展和当年党委、政府的总体工作 安排相一致。首先,地方政府目标管理有 明确的责任体系。即:实行省长(市长)负 责制,省长(市长)为该省(市)目标管理 的总责任人;副省长(副市长)对省长(市 长)负责,按职责分工组织所联系部门的 目标实施;政府秘书长、省长(市长)助 理、副秘书长按职责分工对省长(市长)、 副省长(副市长)负责,并协助分管省长 (市长)督促、协调有关部门的目标实施; 政府各部门主要领导人为本部门责任 人,对本部门目标负责,其他领导人按分 工对责任人负责,组织目标的实施;承办 部门负责研究、落实目标任务,协办部门 协助承办部门完成目标任务。其次,地方 政府目标管理建立了由领导小组、组长 单位、责任单位等层级构成的组织体系。 领导小组主要职责是负责组织实施、目 标分解与落实、督促检查、考核奖惩以及 协调处理其他问题;组长单位主要职责 是负责组内各责任单位目标的初步 审查、实施监控、参与年终考评等工作, 并对组内目标管理工作进行协调,对存 在的问题提出建议。责任单位主要职责 是将目标管理工作列入议事日程,建立 健全管理制度,落实机构和指定专人负 责目标管理的日常工作,实施目标任务, 及时研究解决目标执行中存在的问题。 通过责任体系和组织体系,目标管理体 系中各个层次目标的制定、分解、监控、 检查、考核、奖惩,环环相扣,以确保目标 管理的有效实施。 二、政府推行目标管理的积极意义 1.目标管理适应了政府职能转变的 需要。随着社会主义市场经济体制的建 立和完善,我国政府的行政管理职能正 逐步由微观管理转向宏观管理,由控制 管理转向引导管理,从强调“管”转向强 调服务,由依靠命令转向推动立法,依靠 54 广西经济 2008年第8期 法制。实现政府职能转变,必须合理划分 党委政府及其部门的权限和职责,做到 权责一致,才能确保党的路线方针政策 和重大决策、工作部署的贯彻落实,推行 目标管理无疑是一条有效的途径。目标 管理明晰了政府和党群各部门的职能, 定量分解其职责,使部门职能制度化、具 体化、化、科学化,避免了部门之间 工作的交叉与错位,优化了行政资源;避 免了计划赶不上变化的被动局面,增强 了部门日常工作的可预见性和可操作 性。目标管理满足了社会主义市场经济 体制对政府管理提出的新要求。 2.目标管理为创新城市管理方式注 入了生机与活力。所谓城市管理,就是政 府对城市各项公共事务进行计划、决策、 执行、组织、指挥、服务、协调、监督的活 动和过程。由于现代城市管理体系日趋 复杂,自上而下的决策传导效应日趋递 减,导致决策在执行过程中容易走样。要 将一个城市的资源优势,切实变成现实 经济优势,创新城市管理的方式至关重 要。目标管理作为现代政府管理的一种 新模式,通过目标的细化分解,形成了环 环相扣的责任链,充分发挥了在岗人员 的工作潜力,可以解决决策层与执行层 脱节的问题,保证决策执行的畅通,确保 城市管理理念的实现。 3.目标管理推动了政府工作的有效 落实。经过多年的探索和实践,各地政府 目标管理更加突出了重要的单项工作, 强调了部门的职能,充分调动了政府各 部门的积极性和创造性。如,政府目标的 设置与群众的切身利益更加贴近,目标 的覆盖面更广,目标的重点更加突出,内 容更加具体,可操作性更强;在考评方法 上,既有定量考核,又有定性评议,广泛 吸收了社会各界参与目标管理;在奖惩 办法上,突出了经济建设中心,同时兼顾 了政治文明和精神文明建设,更好地推 动了政府各项工作的有效落实。 三、政府目标管理存在的主要问题 在我国地方政府目标管理的实践 中,自上而下的传统管理体制在一定程 度上影响了目标管理效果的发挥。 1.过于强调短期目标,对长远目标 的设置比较薄弱。由于短期目标比较具 体,易于分解,而长期目标侧重于宏观、 前瞻,比较务虚和抽象,因此常常造成政 府过于关注短期目标,而忽略了长期目 标的实现。再加上政府领导层面的人事 调动、换届等因素,容易出现急功近利行 为,对政府长效管理不利。 2.目标考核指标设置复杂,人力资 源浪费比较大。由于实施目标管理的部 门众多,涉及面广,涵盖的人员队伍庞 大,在实际的操作中,每个部门需抽专人 组成办公室,制定实施方案。加上各个部 门的工作职责不一,考核指标难以设定, 容易造成部门攀比、推诿的现象。 3.无法权变目标。由于目标管理在 执行过程中,一般是不可以改变目标的, 否则容易导致组织的混乱。事实上,正是 由于目标设置的不可改变性,经常会使 组织运作缺乏弹性,无法使目标及时调 整和适应变化多端的外部环境,使管理 出现僵化。 四、进一步完善政府目标管理的思考 1.强化勤政意识,实施人本管理。 实行人本管理,是目标管理成功的根本。 政府人本管理,关键在于培养干部的勤 政意识、服务能力、争先水平。一是培养 勤政意识、责任意识。二是建设学习型工 作队伍,提高服务能力。三是在干部队伍 中强化发展意识、争先意识。四是大力倡 导求真务实之风,与时俱进,开拓创新, 营造一流的政务工作环境,切实将提高 管理效能变为自觉的行动。 2.大力推进目标决策的科学化、民 主化。目标管理强调的是全员参加的“自 我控制”管理,目标制定尤为关键。目标 设置,既要体现总揽全局的整体性,又要 有部门组合的层次性;既要有适度加压 的挑战性,又要切合实际的可行性和可 操作性;既要有上下结合的选择性,又要 有逐级审定的权威性,才能形成科学合 理、重点突出、特色鲜明、富有创新性的 目标体系。为此,在制定目标管理之前, 必须充分调查、科学研究、科学论证,只 有充分调动广大群众的积极性、参与性, 提高决策的科学化、民主化,才能达到目 标设置的目的,确保目标的有效实施。 3.健全目标管理的责任执行机制。 目标管理的成功推进,必须将目标指标 层层分解落实,奖惩分明,形成自上而下 “一级抓一级、一级对一级”的责任体系。 一要建立健全逐级报告目标进展落实制 度,及时解决目标管理中出现的各种新 问题和新情况。二要建立激励机制,切实 解决 “干与不干一个样,干多干少一个 样,干好干坏一个样”的错误理念,使各 级领导和干部群众自觉成为目标落实的 主体,成为目标管理的推动者。 4.完善目标管理的督查监督机制。 一要健全领导督查制度,切实做到一级 抓一级,层层抓落实。二要健全重点跟踪 督查制度。尤其要加强对主要综合目标、 重点工作、重点项目、热点问题的督查, 做到哪里落实不力就要到哪里跟踪督 查,哪里是重点就要到哪里加强督查。三 要及时督查时序进度。对未达到时序进 度的部门和单位给予及时“提醒”,属于 客观原因的要共商对策、组织攻坚;属于 主观原因的要查责任、议措施、促整改。 四要健全定期督查通报制度,按照督办 事项的时序进度,按时报告目标进展情 况,及时督促后进变先进,推动先进再提 高。通过加强跟踪督查,推动各项目标责 任单位把功夫下在平时,避免平时不抓 紧,年终忙应付,真正使督促检查成为扎 实推进目标管理的有力手段。 5.建立健全科学的评价考核机制。 对部门、单位及干部的评价导向,重要的 一条标准就是看目标管理任务完成情 况。实施好考核评价目标管理,一要坚持 以量化为主线。要对考核要素进行科学 的量化,在定量的基础上进行准确定性。 二要坚持做到日常考核与年终考核相结 合,突出年终考核。三要坚持上级考核与 下级自行考核相结合,突出上级考核。由 此达到以考核显导向,以考核增动力,以 考核出压力的目的。只有评价标准的客 观和透明,才能避免考核评价中的个人 倾向,才能形成对干部工作的群众监督 机制,才能在干部队伍中营造开拓进取、 真抓实干、奋发有为的良好氛围,形成以 机制推动工作运转的良好格局。! (作者单位:桂林市政府发展研究 中心、自治区政府办公厅) 行业 望综 合 " 55