自留山、自留地若干问题探讨

自留山、自留地若干问题探讨 [摘要]自留山和自留地是在社会主义下，农村集体经济组织按政策规定分配给成员长期使用的土地和山地。农户可以开发自留山、自留地，发展农、林、副业，可以充分利用剩余劳动力和闲散劳动时间，生产各种农副产品，满足家庭生活和市场需要，增加农民收入，活跃、繁荣农村经济。自留山、自留地生产是集体经济的必要补充。随着经济的发展，各项基础设施建设及住房、商业用地猛增，可供种植土地数量锐减，自留山、自留地日益引起人们的关注。本文将对自留山和自留地的历史、权属、继承等问题进行些许探讨，抛砖引玉。 [关键词] 自留山 自留地 所有权 使用权 一、自留山自留地的发展历史 1955年全国人民代大会常务委员会通过的《农业合作社示范章程草案》和1956年第一届全国人民代表大会第三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》都对自留地数量做了具体规定。当时社员每户自留地的多少是按每户人口多少和当地土地资源的多少确定的，每口人自留地至多不能超过全村每人平均土地数的 5％。人民公社化运动中，一些地方将自留地收归集体。1960年以后逐步恢复，1962年中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》规定,自留地一般占生产队耕地面积的5～7％，人民公社社员可以经营以下的家庭副业生产：耕种由人民公社分配的自留地。自留地一般占生产大队耕地面积的百分之五到七，长期归社员家庭使用。在有柴山和荒坡的地方，还可以经营由人民公社分配的自留山。经过生产大队批准，开垦零星荒地。开垦的荒地一般可以相当于自留地的数量，在人少地多的地方可以少一点，在人多地少的地方也可以略多一点, 社员自留地、饲料地和开荒地合在一起的数量，根据各个地方土地的不同情况，有多有少，在一般情况下，可以占生产队耕地面积的5～10％，最多不能超过15％。 在1978年中国共产党十一届三中全会以前，执行自留地政策不够稳定，有时有的地方对社员经营自留地在品种、产品用途等方面附加种种不适当的限制，甚至取消或变相取消社员自留地。实践 HYPERLINK "http://www.cnjccn.com/editor/UploadFile/200842517511685.aspx?KeyWord=F%143g"证明，这对农业生产的发展和改善农民生活都是不利的。十一届三中全会以后，自留地政策稳定下来，并在数量上有了进一步的增加。1981年3月，中共中央、国务院转发国家农业委员会《关于积极发展农村多种经营的》中规定，可因地制宜，适当扩大自留地、饲料地、开荒地的数量，最多不超过当地耕地面积的15％。同时还规定有柴山和荒坡的地方，可划拨适当数量的自留山，以鼓励农民植树造林。农民可以长期经营、使用自留山和自留地。 二、自留山和自留地的权属问题 《宪法》第八条规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。第十条规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。这一精神在《土地管理法》中也得到了明确体现：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用；使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务；农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。 《关于积极发展农村多种经营的报告》、《宪法》和《土地管理法》的上述规定明确了自留山和自留地的所有权属于各级农民集体，所有权人对自留山和自留地进行管理，而自留山主和自留地主对自留山和自留地享有使用权以及地上种植林木和农作物的所有权和使用权，但对自留山和自留地的使用并不是没有限制。《土地管理法》同时还规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外;农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准；农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地；农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。可见自留山主和自留地主一般是不能在自留山和自留地上修建房屋的，要想在自留山和自留地上修建房屋必须办理相关的审批和登记手续，而且农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准，最多保持一户一块宅基地，以确保自留山和自留地免受非法利用。对于不按照批准的用途使用自留山和自留地的，经农村集体经济组织报请原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。 根据《中华人民共和国物权法》第184条规定，集体土地所有权不能抵押；除法律规定可以抵押的外，自留地、自留山等土地的使用权出不能抵押。同时根据《土地管理法》的规定，自留山和自留地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。对于买卖或者以其他形式非法转让自留山和自留地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将自留山和自留地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的自留山和自留地上新建的建筑物和其他设施，恢复自留山和自留地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的自留山和自留地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 三、自留山和自留地的继承问题 《继承法》规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：（一）公民的收入；（二）公民的房屋、储蓄和生活用品；（三）公民的林木、牲畜和家禽；（四）公民的文物、图书资料；（五）法律允许公民所有的生产资料；（六）公民的著作权、专利权中的财产权利；（七）公民的其他合法财产。不难看出遗产是基于被继承人对财产的所有权而产生的，《关于积极发展农村多种经营的报告》、《宪法》和《土地管理法》的规定已明确了自留山和自留地的所有权属于各级农民集体，所有权人对自留山和自留地进行管理，而自留山主和自留地主对自留山和自留地享有使用权、经营权以及地上种植林木和农作物的所有权和使用权，那么自留山和自留地不能作为遗产而继承。自留山主和自留地主经营自留地、自留山的收益，如种的庄稼、果木、药材等，则为农民个人所有，自留山主和自留地主去世后，这些收益可以作为遗产由继承人继承。因为自留山和自留地都是按家庭人口、劳动能力．以农户为单位分配的，自留山主和自留地主可以长期使用，一般不作过多调整，以保持其稳定性，所以，家庭个别成员死亡，并不妨碍其他成员对自留山、自留地的经营权和使用权。但并不是继承，只是因为自留地和自留山使用权归家庭共有的原因，由家庭其他共同生活人继续经营和使用，管理权仍归各级集体。 四、结语 自留山和自留地在历史上经历过不稳定的时期，但改革开放以来，随着我国法律法规的完善和健全，方针政策的稳定性和连贯性的增强，自留山和自留地的各项规定已经基本成熟。自留山和自留地为农民增加收入提供了更大空间，其作用，将随着我国经济的跨越式发展而日益彰显。