论社会公众民主决策权利的发展

湖北社会科学2013年第7期 ◆法律园地 论社会公众民主决策权利的发展 方世荣，谭冰霖 (中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073) 摘要：建立健全充分听取和吸纳民意的决策机制，需要充分赋予公众民主决策的权利。我国立法目前对公众参 与行政决策还只是在单一草拟环节赋予单一建议权的权利配置模式，这既不能保证行政主体在决策的全过程广泛 听取民意，也难以促使决策的结果有效吸纳民意。对此，应当有针对性地发展公众民主决策的权利。在广度上，要拓 宽公众决策建议权的行使范围，使之在行政决策过程的各个环节都能充分运用；在强度上，应在赋予公众决策建议 权的同时扩充其他民主权利。以增强公众权利对行政主体决策民主化的约束力。 关键词：行政决策；决策机制；权利发展；听取吸纳民意 中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1003—8477(2013)07-0137-05 随着我国社会主义民主政治的发展，决策的民主化已成 为一个普遍要求。党的十八大明确提出要“健全决策机 制和程序”，强调“凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听 取群众意见”，[1ltm为此，建立健全“充分听取民意”的决策机 制是一个需要深入研究的课题。本文试就在行政决策中发展 公众的权利提出一些思考，以期有助于健全充分听取和吸纳 民意的行政决策机制。 一、现行行政决策机制中公众权利的缺失 在我国，社会公众目前已有权参与行政决策，但这主要 只限于对行政主体的决策提出意见和建议的权利。按照 现行立法的普遍规定，公众在行政决策的起草环节，有权通 过听证会等形式发表对决策方案的意见和建议。如《价格法》 规定，政府的价格决策在拟定调价方案时应当举行听证会征 求消费者、经营者和有关方面的意见，至于在价格决策的其 他环节，尚没有对公众相关权利的规定。与《价格法》类似，在 《大连市重大行政决策听证办法》、《深圳市人民政府重大决 策公示暂行办法》等有关行政决策的大量地方立法中，对公 众参与行政决策权利的规定也基本如此。当然，我国也有个 别法律规定了公民除决策起草环节的建议权之外的其他权 利，如《：城乡规划法》规定，村庄规划在编制环节上，村民会议 或者村民代表会议具有审议同意的权利。但这类规定极为少 见，并不具有普遍性。从整体上讲，我国目前对公众参与行政 决策，基本上还是一种在单一环节上赋予单一权利的权利配 置模式，这将导致产生两个方面的问题： 第一，公众对决策的建议、意见权在行使范围上十分有 限，难以保证行政主体在整体的行政决策过程中广泛听取公 众的建议、意见。公众在决策草拟这一环节提出自己的意见、 建议，只能针对已经形成的决策草案，却不能对决策的立项 启动、评估、调整等表达意见和诉求，甚至可能对这类重要的 决策事项一无所知，导致行政决策全过程不能充分听取民 意。这类现象在行政决策的实践中已有明显反映。如2011年 达州市发改委启动对公交车票价调整的决策，公告召开“达 州市城区公交车票价调整听证会”，其所提出的两个价格调 整方案均为不同路线和不同幅度的涨价方案。市民们对此纷 纷表示不满，并质疑政府作出涨价决策立项的单方性：“涨就 是了，还听证干啥?”。田该事例反映出公众决策建议权在行使 作者简介：方世荣(1956_)，男，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师。谭冰霖(1988一)，男，中南财经政法大学法 学院博士研究生。 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大课题资助项目“‘参与式行政’与中国行政法制模式变革研究” (08JJDB20163)。 ·137· 万方数据 范围上的局限：即对于政府涨价决策的立项过程公众是没有 发言权的，只能在已确定立项的事后，仅仅就政府如何涨、涨 多少的既定方案框架之内提出意见或建议，这样所形成的决 策有可能在起点和基本方向上就是背离了公众意愿的。其原 因就在于公众未具有事先对决策立项及立项内容提出意见 和建议(如降价的决策立项)的权利。 第二，公众的决策建议权不仅行使范围受限，而且约束 功能较弱，难以有效促使行政主体采纳公众提出的合理意见 和建议。公众的建议权在性质上属于表达权范畴，偏重于表 达上的自由，这种权利在行政主体的对应义务上，只能要求 准予充分表达，要求认真倾听表达，要求容忍不同的意见等， 却不能促使行政主体必须接受和采纳。行政主体对自由表达 的意见、建议可以自由取舍，决定了建议权对影响行政主体 决策缺乏足够的制约能量。由此，对公众参与行政决策只赋 予单一的建议权，是难以有效保障行政主体决策时充分吸纳 民意的。从现实情况来看，这类现象时有发生。如2008年广 州市拟对污水处理收费作出适当调整的决策，在决策起 草过程中召开了听证会等听取意见的形式，但据广州社情民 意研究中心事后跟踪调查的结果，有六成被访者认为听证会 已是流于形式或成为“听令”的摆设。听证会后通过的调价 133％的草案并没有被社会广泛接受，且有较大反差：仍有五 成五的受访市民不赞成该方案，而且，不清楚调高收费理由 的市民超过七成多。口哒清楚地说明公众在听证会上表达的 意见、建议对行政主体的约束力十分有限，公众有可以“说” 的权利，但行政主体并无应当“取”的义务。 综上，现有的公众决策建议权赋予及运行存在缺乏实效 的不足，既不能保障行政主体在决策的全过程广泛听取民 意，也难以保障决策的结果充分吸纳民意，必须改进完善。权 利是“法律所保障或允许的能够做出一定行为的尺度，是权 利主体能够做出或不做出一定行为，以及要求他人相应地做 出或不做出一定行为的许可与保障”mm，具体到行政决策 中，公众参与行政决策权利的配置程度决定了行政主体履行 对应义务的程度，进而能形成对行政主体听取、吸纳民意的 不同约束力。换言之，建立充分听取和吸纳民意的决策机制 要取决于充分配置公众民主决策的权利。基于此，在改进思 路上，应当有针对性地从广度和强度两个层面来发展公众在 行政决策中的民主权利。 二、拓宽公众决策建议权行使范围的广度 “每一个实际存在的行政行为，都呈现为一种时间上的 持续过程；都包含若干的程序环节和发展阶段”。四㈣行政决 策作为行政行为的一种，从过程来观察，实际上是由若干功 能性环节构成的有机整体。有关行政决策过程所包含的环节 现尚无统一性规定，但在许多地方立法中已有经验总结和基 ·138· 本划分。如《天津市人民政府重大事项决策程序规则》根据工 作实践，确定了“重大事项决策建议的提出”、“重大事项决策 方案的拟定”、“重大事项决策的决定”、“重大事项决策决定 的执行和调整”等四个过程，并各以专章作出了具体规定。 《南宁市政府重大行政决策程序规定》则将其划分为“调查研 究”、“风险评估”、“听取意见”、“合法性审查和集体决定”、 “决策监督检查”等五个环节。总体上讲，这些过程或环节的 设定大体相同。根据行政决策从启动到最后完结的流程，可 以归纳出一般有以下几项必不可少的环节，不同环节对最终 决策结果的达成各有其功能： (1)启动环节，也有的地方立法称之为“决策准备”。该环 节的功能是提出行政决策的立项以启动决策程序。(2)风险 评估环节。该环节的功能是论证决策的必要性、可行性和科 学性等，并就立项在财政经济、社会稳定、环境生态以及法律 后果等方面的风险作出评估，评估结果要作为是否立项的重 要参考或依据。(3)草拟环节。该环节的功能是确定决策草 案，具体内容包括提出备选方案，通过听证会等形式征求意 见，并修改、完善后形成决策草案。(4)审定环节。该环节的功 能是审议决策草案并作出决定。具体内容如对草案内容进行 合法性审查，经集体审议后形成通过、不予通过、修改、搁置 等决定。(5)实施的评估和调整环节。该环节的主要功能是已 通过的决策付诸实施后，对实施效果进行评估、检查，并针对 所发现的问题作出相应调整，以完善决策的内容。具体内容 如：对决策的实施情况进行调查、评估和反馈问题，并针对问 题进一步调整决策内容等。 以上诸项环节在行政决策过程中承担着不同的阶段性 任务，分别对行政决策的最后形成发挥着不同的作用。基于 行政决策全过程这些诸环节的相互连接性，行政主体在行政 决策中听取民意如果只是局限于决策的草拟环节，显然就非 常狭窄有限，其所达成的结果不可能全方位反映公众的意愿 及利益诉求。从保障行政决策广泛、充分听取民意来讲，公众 应当在行政决策过程的各个环节都能行使提出建议、意见的 权利，这就需要扩展目前建议权的行使范围，使之在启动环 节、风险评估环节、草拟环节、审定环节以及实施的评估和调 整等各环节都得以充分行使。 在启动环节上，决策的立项对决策过程具有前提作用， 它能确定整个行政决策的基本走向和范围限度。因而在这一 环节赋予公众提出立项的建议权是十分重要的，它可以使公 众内心真正关注、期待的公共事项诉求进入决策议程，而不 是仅由行政主体以单方意志和需要来决定立项，以保证行政 决策在启动上就符合民意。这正如有学者所指出的：“设置议 程的权利往往比参与讨论的权利更为重要，因为议程如何设 置在很大程度上已经事先限定了讨论的开展方式。”[61(pn)目前 万方数据 我国有的地方立法已赋予公众提出决策立项建议的权利，使 公众的建议权行使前移到行政决策的启动环节，这是值得肯 定和推崇的。如《青海省人民政府重大行政决策程序规定》第 10条规定，公民、法人和其他组织可以通过省政府有关部门 向省政府提出建议。但这类规定还比较少见，更多的法律、法 规和规章并没有作出普遍性规定，今后应当通过国家层面的 立法来全面确立公众对决策立项的建议权。 在风险评估环节上，风险评估能对决策项目发挥“过滤” 作用，它通过对各种决策风险进行综合研判，将一些可能侵 害公众切身利益、长远利益的不可行、不合理、不科学的拟决 策事项加以剔除，这同样要充分听取民意。从现行立法来看， 在此环节上通常只规定专家具有风险评估权，却不规定公众 对风险评估有提出建议、意见的权利，①这在风险评估的民主 性上是有缺失的。人们通常有一种认识误区，即风险评估是 专业性、技术性极强的专门工作，因而是专家们的专属领地， 普通公民无需染指。事实上，风险评估单一依赖专家有其局 限性。其一，专家自身不能形成对自身立场及价值中立的约 束机制，它需要广大社会公众来发挥监督作用。专家知识运 用的正当性在于其独立的事实判断，但“如果缺乏有效的机 制阻止专家知识越出事实领域，专家可能会以自己的价值判 断代替大众的价值判断”，m-加I在目前主要由行政主体聘请 专家进行风险评估的政府主导体制下，易于导致“专家与政 府有着千丝万缕的联系，有些咨询机构实际上就是政府的 ‘后花园’。”脚嘲如果没有社会公众参与对风险评估过程的必 要监督，专家们价值中立的天平就可能会向行政主体的立场 和意图倾斜。其二，专家个体知识也是有限的。当然，不能否 认专家们都因其专业知识和专门技能而具有权威性，但一项 行政决策往往涉及诸多知识领域，专家基于自身专门领域的 相关知识进行风险评估，在当今知识爆炸的时代也难免百密 一疏，这就需要充分开发社会公众中蕴藏的广泛民智来弥 补。鼓励和支持公众(包括社会上未被行政主体聘请的其他 同行专家)对决策的风险评估工作提出各种建议和意见，可 以协同专家们进一步提高对决策风险评估的全面性和精准 性。从决策风险评估的实践进行观察，仅依赖专家评估也确 有教训值得总结。如2002年底深港西部通道接线通过 了环境影响评价，根据专家的环评报告，工程的污染规格完 全符合国家2级排放标准。但沿线居民仍有“专家是政府请 的，必然会尊重政府的意思”的担忧，出于对工程废气排放危 害自身健康的防范，沿线居民在收集大量相关信息的基础上 自行进行了计算，结果显示空气污染超标19．64倍，与专家 的环评报告有很大差距。据此，沿线居民就空气污染是否超 标与政府展开了长达数年的抗争。最后政府聘请的专家“终 于承认居民的计算没有错误，并承认自己的计算机程序有 误”。f，哒一环评事件体现了公众对专家价值中立实施广泛社 会监督的必要性，并说明单纯的专家评估也可能出现纰漏 (当然不排除专家站在政府立场上做出了有倾向性的结论)。 为此，公众的建议权有必要扩展运用到行政决策的风险评估 环节，具体可包括：(1)对风险评估专家人选的提名建议权， 这项建议权旨在约束行政主体基于自身需要单方选择评估 专家，促使专家在评估中坚持立场及价值中立。(2)对风险评 估内容的建议权，即公众有权对风险评估的具体内容，如评 估依据、评估指标体系、评估方法和程序等提出建议，其中合 理的建议有利于帮助专家更全面、精确地评估决策风险，以 得出正确的结论。(3)对风险评估结果认定的建议权，即评估 结果公布后，公众有权对专家作出的风险评估结果提出异议 并建议重新评估或补充评估。如果公众提出的异议证据和理 由充分、建议合理，行政主体就应吸收，重新组织风险评估或 者补充评估内容。 在审定环节上，行政主体要对决策草案进行审议和作出 决定。由于公众在决策草案的草拟环节已经具有并运用了建 议权，其意见、建议已获听取，从节省行政成本和提高效率考 虑，审议和决定阶段一般无需再重复征求意见和建议。但这 并不等于进入审定环节时公众就没有建议权，如有某种特殊 必要，如决策草案在草拟环节听取意见不充分，或者情况发 生了新的变化等，进入审定环节之后也可以当面再专门听取 公众代表的相关建议和意见，以保证决策审定的慎重。 在实施评估和调整环节上，公众的建议权也应当得到充 分行使。“政策一旦通过，重心就转移到政策执行上来”，【m嘞 行政决策在实施中常有因内容瑕疵、疏漏或不完全符合客观 情况等而发生实施效果的问题，需要进行决策后实施情况的 评估以及再次进行内容调整。这种事后评估和再次调整过 程，更需要充分听取公众的意见、建议。因为行政决策的实施 结果如何，作为受决策结果直接影响的公众，有着最实际的 切身利益关联和直观感受，他们的评价在很大程度上会更客 观、准确。也有着期待改进原决策内容的具体诉求。由此，在 决策实施的评估和调整环节，必须保障公众建议权的充分行 使，以通过广泛听取公众的意见来获得客观、真实的评价结 果，进而可以在此基础上科学、合理地调整决策内容。 三、增加行政决策中公众权利的强度 如前所述，公众的建议权有其功能上的先天不足，难以 有效促使和约束行政主体充分吸纳民意，因此，仅在广度上 对决策过程的各环节配置建议权仍然不够。在权利强度上， ①如《南宁市政府重大行政决策程序规定》仅在第11条规定：“专业性较强的决策事项的风险评估可以委托有关专家、专 门研究机构、专业服务机构或者其他组织进行”，却没有规定公众对风险评估有提出意见和建议的权利。 ·139· 万方数据 还有待增强公众权利对行政主体决策的约束功能，这就需要 在公众建议权的基础上，进一步赋予功能更强、更具实效的 其他民主权利，它们包括： 1．公众对行政决策的提案权。此处的“提案权”是指公众 有权向行政主体提出自行拟定的决策方案。公众对行政决策 的提案权，是在原一般建议权基础上的权利发展和提升，能 充实建议权的功能强度，对行政主体决策产生更有效的影 响。这是因为：第一，建议权在行使方式上一般具有分散性特 点，即个体化现象较普遍，不易形成集中、统一的意见。同时， 其所提的意见、建议在内容上大都是表态(反对或赞成等)或 置疑(指责决策中的问题等)，论证较弱，不够成熟，缺乏建设 性。建议权的行使固然能够反映朴素的民意，但却难以集中 共同意愿，也不方便行政主体直接采纳。而提案权可以让公 众在理性、科学认识的基础上，经研究、讨论，共同或联名提 出论证较充分系统、内容较成熟的决策方案，对行政决策具 有较强的建设性。这种权利的行使减少了个体意愿的分散 性，增加了公众意愿的集中性和共同性，所传递的也不仅仅 是民意，而且承载了大量的民智，方便并易于获得行政主体 采纳。因此，提案权及其行使在实效上优于一般的建议权。第 二，行使建议权所提的意见、建议因不方便行政主体采纳，客 观上就会催生、助长行政主体对建议、意见取舍的随意性。而 提案权的行使，通常是提供较完整的预选方案设计及其充分 的根据和理由，这将形成与行政主体所提决策方案的客观比 较，如果公开这些不同的方案进行择优性的公平竞争，就能 大大增强对行政主体取舍公众意见随意性的约束。 该项权利可以有广泛的运用范围，在行政决策的启动环 节、草拟环节和实施的评估、调整环节公众都应有权提出提 案，如在启动环节公众有权提出决策立项的提案，在草拟环 节公众有权提出决策事项的备选方案，在实施的评估、调整 环节公众有权针对决策实施的问题提出调整方案等等。 2．公众对行政主体听取采纳建议意见的督促权。这里的 “督促权”．是指公众提出决策意见、建议后，有权督促行政主 体及时处理和吸收。决策建议权虽能保障公众自由表达意 见、建议，但意见、建议的表达并不等于就能得到行政主体的 及时处理，更不意味着公众意愿、诉求能够被行政决策积极 吸收采纳。为此，需要赋予公众与建议权相配合的督促权，以 增加建议权的权能强度，促使行政主体正确对待已表达的民 意。督促权在行政决策的各个环节上均可发挥作用，在具体 行使上，可以通过媒体、信函、电话等不同方式提出督促要 求：(1)督促行政主体将公众提出的意见加以归纳、整理并向 社会公开，使社会公众真实、全面了解行政主体征求到了哪 些意见、建议，并理性判断哪些意见、建议具有合理性、代表 性等。同时，还可以促使行政主体认真处理公众的意见和建 ·140． 议，防止行政主体对提出的意见和建议不予理睬或束之高 阁。(2)督促行政主体必须采纳合理的意见和建议。行政主体 在决策结果上吸收采纳民意中的合理内容，应当是决策民主 的一个基本要求，对此我国在许多地方立法中已经得以确 立。如《广州市重大行政决策程序规定》、《贵州省人民政府重 大决策程序规定》等都明确要求：“决策起草部门应当充分考 虑、采纳听证代表的合理意见”或“应当吸收、采纳社会公众 提出的合理意见和建议”。在这些规定中，“合理”作为一个判 断准则可以约束行政主体单方取舍的恣意性，公众有权据此 督促行政主体采纳有合法依据、有充分事实根据和科学根 据、合乎道德情理以及绝大多数人的诉求。 3．公众分享对行政决策结果的决定权。这是指在特定情 况下，社会公众有权与行政主体通过讨论协商共同决定行政 决策的结果。在一定意义上，这是公众与行政主体共同决策 的权利。社会转型时期，多元利益并存的格局必然导致时有 发生各种利益诉求之间的碰撞和冲突，这使得行政决策时不 可避免地会面临利益争议。对此行政主体不宜简单地采纳某 种意见、建议或由自己单方作出决定，否则将难以保证决策 结果的广泛可接受性，甚至还可能招致强烈抵制并引发严重 的社会风险。这在决策实践中已不乏前车之鉴。近年来所发 生的典型事例如，2012年7月江苏省启东市政府为了经济 发展，在未与公众充分沟通的情况下决定上马El本王子纸业 集团设厂及排污设施项目。但广大市民因担心造纸污水致癌 和污染渔场，举行了大规模的示威和抗议，要求政府停止该 项目，期间民众还采取了一些过激行为。直到政府公告明确 表示“如果广大市民不同意，将停止在启东实施”后事件才得 以平息。l-哒里值得思考的问题是：对于一项严重影响广大 公众的切身健康和环境利益的行政决策，与其因社会公众在 事后以引发极大社会风险后果的极端方式抗争而被迫停止， 何不如在事前以与社会公众平等沟通、充分协商的有序方式 而达成共识(包括决定该项目可以上马或不能上马)?它表 明，对行政决策来讲，公众若缺乏必要的决定权不仅不能有 效化解利益冲突，而且还会激化矛盾引发危险后果，因为公 众在缺乏维权的有效手段时，往往可能被迫采取非法定方式 来抗争。让公众对决策结果分享一定的决定权，则提供了一 种合法、有序解决问题的手段。行政决策结果的社会可接受 度是一个极重要的问题，政府必须获得公众较大的接受认度 才能作出决策，而这种可接受度在根本上取决于与公众进行 充分的沟通商讨。凡对意见分歧较大且公众可接受性要求高 的决策事项，必须让公众参与来共同行使决定权，通过社会 公众与行政主体之间互谅互让、商讨达成对行政决策结果的 共识，以实现社会利益的最大化。公众的这项权利可以使民 意直接进入行政决策内容并形成行政决策结果，因而在功能 万方数据 强度上远超出了决策建议权，能有效约束行政决策体现民 意。公众所分享的决定权可以配置运用于行政决策的草拟和 审定环节。在草拟环节，公众可以通过面商、恳谈甚至谈判等 形式，使公众代表和行政主体就草案内容进行充分i,-t论，在 合意的基础上形成决策草案；在审定环节则可以由公众代表 参加相关的决策会议，与行政主体共同讨论通过决策方案。 当然，公众分享决定权并不是针对所有的决策，一般而言，它 主要适用于决策内容涉及特定公众群体的重大切身利益，但 与行政主体有一定意见分歧的事项。 4．公众对决策实施的评估权。“评估权”是指公众有权对 行政决策的实施进行具有法律效力的民主评议或评定，适用 于行政决策实施的评估和调整环节。行政决策在过程上主要 有两个环节上的评估：一是决策前的风险评估，这一环节当 然也涉及公众对风险评估的参与，但风险评估是专业性、技 术性较强的活动，对此专家应当具有最终评判权，公众参与 只适合于运用建议权，以督促风险评估过程的公正性，并有 助于专家全面、准确地评估决策风险。二是对决策后实施效 果的评估，在这一环节上公众的作用有所不同，作为行政决 策实施最直接的受影响对象，对实施效果及其存在的问题有 着切身的感受，也最具有评判的资格，因此应当具有并行使 对决策实施效果评估的权利。从本质上讲，行政决策的宗旨 是决策为民，决策的结果要以人民是否满意作为根本标准， 这就应当让社会公众来检验决策的实施效果，以社会公众反 映的突出问题作为调整决策内容的客观依据。评估权不同于 一般性的建议权，它不能由行政主体来决定取舍，而是公众 对行政主体有直接约束力的结果性评判，行政主体负有接受 评估结果的义务和据此调整决策内容的义务。我国有些地方 在决策实践中对此已有很好的做法，如山东省曲阜市建立了 一项“群众提出、群众交办、群众监督、群众评议”的决策制 度，其中的“群众监督”和“群众评议”就是由群众监督评议员 来对行政决策的实施效果进行评分，检验其是否“让群众满 意”，并有权参与对决策改进和调整的督办。【-4公众评估权的 实际运用可以从两个方面展开：(1)有权对决策的实施效果 作出评估。即社会公众有权通过民意调查、网上投票、打分评 议等方式评定行政决策的实施效果，如果公众满意度未达到 法定标准(如半数以上公众不满意)或决策得分低于一定数 值(如低于60分)，则行政主体就应当决定暂停执行或加以 废止。(2)有权对决策的实施存在的问题作出评估。即社会公 众有权通过问卷统计、集体反映等方式确定决策实施中反映 出来的突出问题，针对这些问题，行政主体必须及时调整或 修改决策内容。 通过梳理我国现行立法的规定，可以发现在行政决策中 公众是十分缺乏上述权利的。如《江西省县级以上人民政府 重大行政决策程序规定》、《广州市重大行政决策程序规定》、 《重庆市政府重大决策程序规定》、《杭州市人民政府重大行 政事项实施开放式决策程序规定》等涉及行政决策的大量地 方立法，都只规定行政主体有权拟订决策方案和作出审议决 定，没有规定公众有提案权和参与共同决定的权利；只规定 决策执行机构或行政主体委托的专业机构有权对决策实施 进行监督检查和评估，没有规定公众享有对决策实施进行评 估、评议的权利，至于公众应有的督促权则完全没有涉及。对 此，都需要在立法上加以完善。 总之，公众只是在单一草拟环节上享有单一建议权的权 利配置模式是有缺陷的，从广度和强度上发展公众民主决策 的权利，是健全民主决策机制并有效保障行政决策充分听取 吸纳民意的一个重要途径。 参考文献： 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