基于土地流转制度下的农村养老模式探析

基于土地流转下的农村养老模式探析 蔡路，崔瑛 (云南农业大学经济管理学院，云南昆明650201) 摘要：随着经济社会的不断发展进步，长期以来在中国传统社会，尤其是在农村占据主导地位的家庭养老模式受到了冲击。目前，农村土地的养老保障功能虽然逐渐弱化，但仍然是保证农村家庭养老的重要基础。试图通过对现有农村土地流转模式进行改进以提高农村人口的生活水平。 关键词：农村土地；农村养老；土地流转 中图分类号：C913．7文献标识码：A文章编号：1004—390X(2010)03—0006—04 根据2000年11月底全国第五次人口普查显示，65岁以上老年人口已达8811万人占总人口的6．96％，乡村人口占7．35％。如果按照国际通行的65岁以上老年人口占总人口的7％即为老年型人口结构类型的话，那么早在2000年，我国的农村已经率先迈人老年型社会了。近年来，我国农村与城市养老的不公平问引起政府、学者的广泛关注，新型农村社会养老保险(简称“新农保”)成为农村养老保障制度下的新亮点。在筹资模式上，新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。在城乡社会保障资金的来源方面，世界上大部分国家都以政府直接拨款或与雇主共同承担为主。而由于我国农村人口过多，财政支持有限，国家采取的保障措施正好与其他国家相反，农村社保资金的筹集是以农民个人缴纳为主，集体次之，国家为补充。且就目前中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例来看，加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，我国仅为10％左右，其中农村只享有极小的份额¨。在“新农保”的保障制度下农民个人缴费数额是最不稳定的，也是数额最多的，笔者试图通过土地流转制度对“新农保”中农民个人自筹资金的方法上做出进一步探索。 一、农村土地流转下的养老保障问题研究回顾在经济支持上，农村养老保障经历了20世纪50年代的家庭保障为主、人民公社时期的集体保障、20世纪80年代至今的以家庭保障为主、保障多元化的3个时期。王义才认为，目前我国农村老人主要生活来源是家庭赡养和土地收入。在农村经济体制改革、农业经济结构调整和实行生育后，这两种养老保障方式在保障能力和保障的可靠性上都发生了变化。其中，家庭养老功能弱化，土地养老风险增大。他通过研究指出，必须从我国实际出发，寻求新的养老办法。盖尔·约翰逊认为可以将土地所有权交给农民以补充农民养老金的不足。在传统的小农经济条件下，土地是农民最重要和最主要的谋生手段，也是农村家庭的重要经济来源，可以说，土地是家庭养老的基础。农村土地现在最主要的功能不是生产资料而是社会保障。我国是一个灾害频繁的国家，农民依靠土地养老面临的各种风险，不仅大于发达国家，而且大于其他发展中国家，土地对农民来说，只是一个附带风险的初级保障，因此依靠土地养老是靠不住的。金松青等人利用2001年对贵州、广西、云南省110个村庄的1001个农户及国家统计局农调队住户调查数据，对农户参与土地租赁市场的决定因素进行了计量分析，结果显示：人均土地面积较高、教育水平较高、具有非农就业的经历以及非农业资产比重较高的农户出租其农地的可能性较大；与之相反，人均土地面积较少、有过租赁经验及农业资产比重较高的农户则租人土地的可能性较大。 二、土地流转制度对农村社会保障的积极作用首先，土地集中经营，有利于农业的科学技术投入，特别是现代大型的农业机械和良种的推广。由于获利空间大，农民增加农业生产投人的积极性也会相应的提高。其次，虽然目前的土地流转制度操作起来仍有些局限性，但是土地流转制度也是一种对农民的保障形式，规模化的家庭经营可能解决农民进一步发展的问题，以及农民日后的养老问题。由于农业的比较利益低，小规模土地经营的获利空间极其有限，单纯的种植业无法使农民致富。只有规模化的家庭经营才有可能解决农民进一步发展的问题，以及农民日后的养老问题。随着土地的规模化发展，出租土地的农民会像人口迁移的“推拉理论”所证明的，较强的推力或者较强的拉力更能坚定了农村人口由农业向非农产业转移、由农村向城市流动的决心。这种转移在一定程度上会给城市带来阵痛，但从国家长远的发展考虑，这种转移会为城市带来新的发展。再次，土地的保障功能要求土地随人口的变化应有相应调整，土地流转制度不仅使稳定的承包土地这一目标得以实现，而且还有利于增加生产要素的投入，有利于土地质量的提高。土地承包经营权利和收益归属期限的确定，意味着农民对承包土地的投入要取得足够的收益回报有了保障，因而使经营土地的农民能够形成对自己承包土地的长期认同感。土地流转市场可以使农业生产有优势的农户扩大生产规模、进行专业化生产而增加农业收入。同时，又可使不愿耕作的农户安心地从事非农生产并获得土地租金，从而增加其总收入。这样从农户自身利益角度出发，对承包土地不仅要进行长期性投资而且还应采取更为“理性”的承包选择。 三、土地养老保障功能失效的原因 (一)初级农产品的利润低由于农业作物是国家的基础，国家出于政治稳定的目的不会让农产品出现较高的价格。并且在过去的几十年里中国政府一直以经济建设为中心国家奉行“以农补工”方针。但是据有关部门统计，2008年的主要农资品种(主要指种子，化肥)比1990年平均涨幅400％以上。根据韩芳等人对河北、山东、河南、辽宁等地50户农民的访谈结果表明，除去种地生产资料投入，大多数老年人的种地纯年收入平均只有400元，其中18％的老年人农业收入为负值，他们已经不能通过在土地上的劳动来养活自己，能够靠土地收入吃饭的人为34．1％E4i。从以上数据可以看出，老年人种地的经济效益不高且不能合理利用土地资源，而农业收入也只能够保障农民的温饱，根本无法真正保障农民养老问题。 (二)经营耕地面积小据统计，我国农村居民家庭平均每人经营耕地为0．138公顷，户均耕地0．47公顷左右。从成本核算的角度分析，利用机械化设备的经济成本，农资的成本与人力成本之和大于农业作物的收入。而如果在耕地面积不变的情况下，按照经济学原理通过精耕细作方式经营土地，农民的增收幅度也是很有限的。 (三)土地流失现象严重在农业收入受众多因素影响的同时，土地作为目前农村人口尤其农民最基本的生产资料和生活保障，也正遭受严重挑战，土地流转的目的是为了发展农业和扩大农业经营规模，所以只有当流转出去的土地被真正作为农地利用，才算是真正意义上的“土地流转”。如果流转出去的土地被用作其它用途，那就不叫“土地流转”，而是非法转让土地。可是因盲目投资、重复建设等原因出现圈占土地、滥用耕地的普遍现象，耕地流失严重。根据国土资源部发布的((2005年中国国土资源公报》，2005年我国有10％的建设用地申请未通过审查，2005年耕地面积比2003年减少133万公顷，平均每年减少66．7万公顷，2005年底的保有量只剩1．22亿公顷J。尽管国家建立了一系列保护耕地的制度，但土地流失逾禁逾烈失地农民越来越多。 (四)工农产品的“剪刀差”在新中国成立后，政府制定了“重工轻农”的发展思路，通过“剪刀差”效应，提高工业产品价格，降低农产品价格，使第一产业创造的价值转移到了第二产业。随着国力的增强，我国财政收人同步取得飞速发展，从2003年的21715亿元到2006年39000亿元，政府又出台了“工业反哺农业”政策。虽然政策有意向第一产业倾斜，但是由于大量农用土地被强制占用，农资产品价格不断上涨，农产品又处在整个产业链的最底端，从GDP的持续增长的层面来看，惠农政策并没有真正提高农民的可支配收入。上述这些问题导致了土地保障功能的弱化如果不及时解决，很容易引发社会危机，失地农民变成了“无地、无业、无保障”的流浪人口构成潜在的社会不安因素。 四、建立有效的农村养老保障制度模式二战后期，日本的经验支持这样的命题：有规模的自耕农民家庭农场组成的农业结构是有生命的，富有效率的，并且能够提高生产率的迅速提高。同时，世界银行的份研究报告指出：当人均GDP低于500美元时，农民以分散的自给自足土地经营为主；当人均GDP大于1000美元之后，土地的商业运动和市场价值才能显现出来表现在土地经营者有扩张规模的需求，土地拥有者有转让土地的愿望，二者的共同作用形成了土地的集中效应。以此为标准，随着我国经济的健康有序发展，不难预料，土地流转的现象在今后将更加盛行。韩芳，朱启臻等人在对同一村庄土地养老支持程度与土地经营规模的调查中发现粮农人均0．06公顷土地的养老支持程度为31．25％，人均0．33公顷土地的养老支持程度就可达到为159％。所以，在农村面临严峻的养老问题的情况下，非常有必要对土地经营权的流转与农村养老保障资金的筹措功能进行挖掘，建立新型式的农村养老模式。 (一)企业+农户模式盖尔·约翰逊提出土地可以成为农村老年人稳定的投资方式。土地不足是涉农企业发展的瓶颈之一，这种模式是指农户将土地出租给公司经营，企业通过与出租人以年租金的方式签订10年以上的，按照一定的比例(各村与本省市城镇职工养老金占工资比例相同)每年将租金分为自由活动资金和养老金。自由支配资金直接发放给出租人，养老金存到出租人的养老金账户。这样既可以保证企业原材料的供应，又可以缓解农村老年人口养老金不足的问题。山东荣成宁津乡夏家村一位老年农民这样讲述自己的愿望：“当我干不了了，希望能把土地租给别人种，能给我一份口粮就行”。因为大多数年轻人对经营农业没有兴趣，这种形式对解决老年人的土地价值的实现是一个可以考虑的途径。而以土地作价为资本进行参股的方式虽然获得的收入更高，但根据经济学原理收益和风险呈正向相关性可以发现，市场的产品风险间接的转嫁到了农民养老金上。因此，土地作价人股这种方式不适合农民养老保障的需要。 (二)企业+农民协会+审计机构+农户模式由于农村居民人数众多、无组织、谈判成高、缺少机制。我国《宪法》规定，农村集体土地属于“村民集体所有”，村委会干部则是对土地拥有所有权的“村民集体”的代理人。为配合土地流转制度的实施，村委会需成立农民协会，联合广大农民群众，以改变农民弱势群体的地位为目的，为其成员谋求利益和进行有效的经济活动。首先农民协会根据农户耕地的质量以不等的价格承租，然后统一与企业进行谈判，最后农民协会通过出租土地获得的土地增值收益再返还给农民协会的成员。但是在成立农民协会的同时，相应的监督法律也应该颁布或相应的监督机构也应该成立。农民协会的运行方式应以现代企业的运作模式进行，无论农民协会的运作多么的透明，如果没有的账簿作保证，农民协会的参与者都有可能认为协会存在暗箱操作。只有会计账簿的透明和有效的监督才能真正地使土地溢价的收入返还到农民手中，每年审计机构对农民协会的审计报告才能使农民协会的会计账簿透明化(如图1) 无论是规模经营还是土地出租的实现，都依赖于土地使用权的变革。土地使用权的拥有形式影响资源的有效配置和农民生产积极性的进一步发挥，也影响到养老支持程度。土地流转的核心是让农民生活水平大幅度提高，使农民真正能长期分享改革发展的经济成果，而不是让农民应当得到的收益渗出或旁落。国际经验证明，稳定且长期的土地使用权保障比任何改革都更有效率，韩国和日本的土地改革的成功说明了这一点，我国台湾的土地改革也证明了这一观点。台湾在1949～1953年期间将土地分给农民(农民得到了长期稳定的土地权利)。在随后的l0年里，农民家庭年收入增长150％。也有学者提出，赋予农民永佃权，土地可以成为农村老年人稳定的投资方式，农民就可以按照“自愿、有偿”的原则进行土地流转。这既符合市场经济的要求，也能够更充分地发挥土地的社会保障功能。有效的土地流转能够提高农村人口的生活水平，无论是对社会的稳定发展，还是对老年人的晚年生活质量均具有重要意义。不过如何使土地流转更加透明，养老金的筹措仍是一个新课题，它需要相关部门与制度的配套改革，是一个复杂的系统工程。此外，农村养老保障所需要的资金是如此的庞大，政府必须继续拓展多元化的筹资渠道 继续阅读