城中村改造

城中村改造 城市化进程中“城中村”改造研究 2011-7-19 摘 要:本文对城市化进程中“城中村”改造进行了分析研究。 关键词:城市，城中村，改造 城中村问题是在我国城乡二元体制的特殊国情下，由于快速城市化而出现的一种特殊现象。城中村改造势在必行，然而，城中村改造并非易事，在改造过程中它不但要经历集体土地向国有土地的转制的过程，而且还会遇到改造资金瓶颈的制约，政府、开发商、村民在改造具体实施过程的中的利益博弈等诸多问题。诸多问题亟待解决，城中村改造任重道远。 1 城中村问题的成因 高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现还有如下一些原因: 1.1 特有的城乡二元管理体制是体制原因 在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。 1.2 “不彻底”的城市化政策是政策原因 在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，政府在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略。一是“征地不管人”的城市化政策，将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地，但并未同步使村民转为市民，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担。二是“分次征用”和“征八留二”的征地政策，希求安抚农民，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情，大片的 “城中村”就不可避免地出现了。 1.3 不断膨胀的“地下经济”是利益原因 所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚 的发展壮大提供了必要保护。 租金，城中村则为“地下经济” 1.4 规划滞后及违法批地批建是政府原因 在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制，而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。再加上由于现存土地的掣肘和对失地农民的普遍同情，在实际实行中大打折扣。所以多以象征性罚款的手段予以简单处理，导致建设严重背离城市规划及大量违章建筑出现。 2 城中村改造存在的主要问题与障碍 2.1 实施主体缺位 在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境:街道作为政府的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作;居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源;委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造频频受挫。 2.2 土地产权不明确 城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿,改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地,改造过程中哪些用地需缴纳出让金,城中村土地是否可以流转，如何流转,改造用地在何种情况下可转变性质用途,改造所需的周转用地如何解决,过去的违法用地如何处理,改造节余土地如何处置,城中村土地能否进入市场, 拦路虎”。 等等这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“ 2.3 资金筹措压力大 城中村改造需要巨额的资金投入，庞大的改造资金从哪里来,在改造过程中，多数政府明确表示不允许开发商介入改造，城市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴，面对巨额的改造资金，即使比较宽裕的村也感到力不从心。因此，完全由村里自筹资金非常困难，他们都一致强烈要求政府在资金筹措方面予以支持。 2.4 村民利益缺保障 城中村改造的目标之一是从根本上改善村民的生活居住环境。然而，在改造过程中，由于各种原因，村民的利益不可避免地受到这样或那样的影响，因而造成部分村民在改造问题上持消极、犹豫乃至排斥的态度，使改造工作被动受阻。 3 城中村改造的博弈分析及其检讨 城中村改造是一个复杂的多方利益博弈的过程，存在着三个基本的对弈方:村民、政府、开发商。村民渴望环境的改善，但却担心他们的收益得不到保护，会以各种理由对其既得利益寸土必争。政府的目标是改善城市的环境及村民的生活质量，谋求城市的长效利益和可持续发展，因而在推进改造中必须对城中村作出种种让步，但政府在让利“度”的把握上面临多重选择。开发商的要求是获得利润最大化或至少是行业平均收益，然而他们担心高昂的交易成本会吞噬开发的正常收益。 政府在改造模式的选择上也充满博弈色彩:以政府为主体改造因职能错位成本高昂而充满风险，给予优惠政策交由开发商“操刀”，又担心给业已饱和的房地产市场造成冲击。以村为主体实施改造是政府所希望的理想模式，但村的资金实力和强烈而扭曲的趋利意识，又促使他们对政府“漫天要价”，令政府不堪重负。 由此可见，城中村改造是一个充满多重博弈的复杂过程，博弈各方都患得患失，疑虑重重，既想达到预期的良好目标，又不想付出现实的代价。所以在城中村改造中要做到最终必须以各方利益的平衡为前提，政府在改造中应承担更多成本并发挥主导作用，必须化解城中村利益导向机制异化问题，改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进并合理运筹可“生财”土地可实现多方共赢。 4 城中村改造的对策措施及政策建议 4.1 进一步加强宣传教育工作，提高村民认识 在城中村改造中，政府应注重培育村民的城市意识和市民意识，加大对城中村改造意义和各项城市政策的宣传，转变村民的传统思想观念，使广大村民逐步适应现代化的城市建设和生活，从而积极支持和配合政府的城中村改造计划。 4.2 加强规划控制，禁止乱批乱建 在城中村统一转制并划入城市规划发展区之后，政府必须按照《城市规划法》加强规划方面的控制，禁止城中村内的乱批乱建行为，防止城中村的进一步蔓延或出现新的城中村。为此，一是全面停止城中村旧住宅区房屋报建的一切手续，严禁在旧住宅区新建或改建住房及其它建筑物;二是对于政府在环境“三变”中允诺拆除重建的城中村用地，原则上允许村进行重建，但必须严格遵守城市规划标准，且尽量与村的整体改造规划相结合;三是对于转制后村在集体自留空地上新建发展性物业，必须经由政府有关部门的审批，否则不予承认及补发产权证，今后征地时也不予补偿;四是在全面测绘的基础上，尽快公布纳入改造范围的所有城中村的房屋改造补偿的建筑时点，从根本上刹住村民的“抢建风”。 4.3 解除村民在改造问题上的后顾之忧 城中村改造最重要的一条是村民利益的保障问题，改造政策必须有助于化解村民的种种“担心”:村民在改造前一般应纳入社会保障范畴，在改造过渡期要保证他们最低生活水平，除此之外，村民过去享有的各项村内福利措施可由新成立的公司继续承担，政府不做干预;历史形成的宅基地和集体自留地在明确其国有性质的前提下划拨村民无偿使用，今后的征地补偿应按照国有土地征用办法处理;对于城市公共设施项目需征用城中村土地，应由村集体与项目实施单位直接协商，避免区、街等过多的中间环节;物业拆迁补偿可根据《城市房屋拆迁管理条例》，建立在充分协商和市场估价的基础上;避免集体资产的上调、平调和损失，部分非经营性资产的移交应采取政府“赎买”的方式。此外，加快落实原村民的“市民待遇”对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。 4.4 逐步加大对城中村“地下经济”的控制与打击力度 日益渗透和膨胀的“地下经济”是城中村“逆城市化”机制形成的重要原因之一，为此，政府应利用其权威和手段扭转和化解这一异化性趋利机制。具体来说，就是国土、规划、工商、税务等部门应逐年加大对城中村建设的度和产业经营的监查力度，使城中村赖以形成与发展的无序建设和“非正式经济”失去丰厚土壤。 4.5 合理界定城中村土地的产权性质和流转制度 土地政策及其相关的制度安排是城中村改造的一个最关键、核心和敏感的问题。因此要尽快确定以下问题:一是确定转制后城中村土地的产权性质。二是进一步规定转国有后城中村的各类用地性质。三是确定集体土地转国有土地的合理方式。四是合理规划城中村改造用地。五是对于改造节余土地，在政府严格进行用途管制的前提下，应全部划归村的集体企业使用。 作者:赵丛肖 来源:《中小企业管理与科技?上旬刊》2011年第6期