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苏盐科技202013年12月行政指导在盐政管理工作中运用探析王　平　刘太伏　程晓兵（徐州市盐务管理局，江苏　徐州　221003）从盐行业在行政指导的实践中存在的不足入手，剖析在盐业行政管理过程中强化行政指导工作的必要性，对如何建立盐业行政指导的长效机制提出思考与设想。行政指导　盐业管理　思考与建议【摘要】【关键词】1行政指导的运用与存在的不足1.1　盐业行政指导的发展阶段早在20世纪90年代初期，盐行业在盐政管理工作中就开始运用行政指导，大致可以分为3个阶段：（1）起步尝试阶段(1990~2000年)。1990年发布实施的国务院《盐业管理条例》第五条即规定：“国家鼓励盐业的科学研究和先进技术的推广；对于在盐业科学技术研究和运用方面作出显著成绩的单位和个人，应当予以奖励。”1994年发布实施的国务院《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十条第二款规定“因治疗疾病，不宜食用碘盐的，应当持当地县级人民政府卫生行政部门指定的医疗机构出具的证明，到当地人民政府盐业主管机构指定的单位购买非碘盐。”（2）初步运用阶段(2001~2007年)。这一阶段，各级盐政机关在加强对市场监管的同时，服务意识明显提升。作为依法行政的补充，大量运用行政指导，并有针对性地在#管理#中穿插了大量的行政指导方式。例如，在市场监管职能中，通过引导、提醒、建议、印发宣传材料等方式提供一些常识性，达到管理相对人避免盐业违法行为的目的。（3）深入推进阶段(2007年至今)。2007年《政府信息公开条例》颁布实施后，盐业行政指导工作取得进一步进展。围绕如何保障公民、法人和其他组织的知情权、参与权和监督权，增强盐政管理工作透明度。这一阶段，各地盐业系统网站建设逐步规范，网上政务大厅陆续开通，开辟了《网上咨询》、《政策、法规解读》、《私盐举报》等栏目，盐业行政指导的网络化进程加快；在法制工作中，各地每年在“3.15”消费者权益保护日、“5.15”全国碘缺乏病宣传日、“12.4”法制宣传日期间组织咨询服务、食盐安全访万家等活动，宣讲盐业法规，解读食盐专营政策，普及食盐安全及碘缺乏病防治知识，散发宣传资料，引导管理相对人的行政选择。1.2　目前盐业行政指导工作中存在的不足经历了上述3个阶段以后，盐业行政指导工作取得了进展，但是，行政指导工作的开展仍不成熟，不规范。（1）尚未形成行政指导的完整工作机制。在盐业法规、规章甚或制度建设上尚未见到完整地使用“行政指导”的提法。这也说明盐业行政指导工作还没有引起高度重视，仍处于缺少统一规范的状态。目前，“指导”、“引导”、“鼓励”、“提倡”等散见在不同的规定之中，需要我们在行政指导的框架下，把各类非强制性管理方式整合成一套工作机制，使之更加全面、规范、有效。（2）误将政务公开等同于行政指导。政务公开开展时间早，影响深入。由于相当一部分政务公开举措属于行政指导范畴，行政指导的许多做法一直以来在政务公开框架下面向大众，因此，容易将行政指导等同于政务公开，人为地缩小了行政指导的范畴。（3）在运用范围上较为局限，未建立相应的约束和纠错机制。目前，盐业行政指导仅停留在公告、通告、宣传等类型，在其他方面应用较少，尤其是缺少对行政预警、行政纠错、重大处罚案件回访等方面的探索。2　强化盐业行政指导的必要性2.1　有利于弥补现行盐业法规、规章等法律手段的不足由于受各种因素影响，现行盐业法规、规章具有明苏盐科技JiangsusaltScience&Technology2013年12月第4期21显的滞后性。依照法无明文规定不得行为的行政法原理，有些涉盐经营行为让盐政机关束手无策。而行政指导因其简便、灵活的特点，弥补了法律手段的不足，并可为以后的立法与监管建立良好的基础。2.2　有利于完善盐政管理职能，改善盐业形象随着政府职能的转变，盐业行政管理机关一方面要加强管理，另一方面要为社会提供优质、高效、便捷的服务。而行政指导是一种柔性行政行为，以人为本，以事前引导、事中指导、事后规导为手段，适应当前经济发展形势和社会变革的需要，减少行政争议，具有明显的亲和力，其将管理者与被管理者置于一个相对平等的地位，有利于改善和重塑盐业部门形象。2.3　有利于提高监管效能，降低行政成本盐业行政管理对象涉及制盐企业、盐产品运输、用盐单位、食盐零售商和消费者等，面广量大；层面众多，行政管理内容政策性强，常常会因为管理相对人有形或无形的抵制而大大降低功效。行政指导作为一种权力色彩较弱的行政管理手段，会促使盐业行政管理相对人主动参与实现食盐安全目的或自觉服从盐政机关监督，有利于将行政目的内化为被管理者的自主自觉意识，从而提高盐业行政管理效能，促进和谐社会的建设。2.4　有利于促进“3个统一”的实现运用规制性的行政指导，可以减少盐政管理相对人违法现象的发生，有助于实现监管与执法的统一；运用调整性的行政指导，可以化解经营者与消费者之间，经营者与经营者之间的矛盾冲突，有助于实现监管与维权的统一；运用助成性的行政指导，可以帮助盐政管理相对人的利益增加和事业发展，有助于实现监管与服务的统一。2.5　有利于强化盐业依法行政工作探索行政指导的法治化路径，与传统行政管理手段相互补充，提升行政指导的规范化运用水平，建立健全盐业行政指导体系，完善相关操作制度，防范行政风险，避免行政争议，也符合盐业管理依法行政的一贯要求。3　关于盐业行政指导工作的思考与建议3.1　转变观念，强化行政指导工作要强化行政指导意识，引导各级盐政机关和盐政人员树立公民权利与行政权力相统一、行政目的与社会效果相统一的现代行政法治观念，通过观念更新为行政指导规范推行创造必要的思想条件。在盐政法制宣传工作中增加行政指导的内容，以使盐政人员和社会公众对盐业行政指导更加了解，为行政指导创造良好内外部环境。3.2　推行盐业行政指导的主要内容（1）行政提示。对盐政管理相对人的盐业管理事项，如制盐许可、食盐批发许可、工业盐零售经营、工业副产盐的流向管理中应当履行的相关法定责任和义务等，可采取集中或者个别提示的方法，通过事先告知，以达到规范经营行为的目的。提示可采取口头或书面形式。（2）行政告诫。对盐政管理相对人违反盐业市场秩序但无明确规定；或轻微违法但无相应罚则的行为，可予以行政告诫。告诫可采取口头或书面形式。口头告诫主要是针对能够即时改正的事项，书面告诫主要是针对违法行为不能即时改正的事项，制发《行政告诫书》，督促其尽快改正。（3）行政约见。对盐政管理相对人内部制度缺失，2次及以上出现违法违规行为，或在市场巡查过程中发现存在具有普遍性的问题，可以书面约见其法定代人或相关负责人进行谈话，督促其完善制度，整改自身存在的问题，守法经营，避免违法违规行为再次发生。（4）行政建议。盐业行政管理机关在日常监管工作中，对行政管理相对人的违法行为，在依法处理的同时，可向该主体或其上级部门制发《行政建议书》，提出与盐政执法职能相关的建议和意见，促使其合法经营，必要时，可以抄告相关行业管理部门。（5）行政辅导。为行政管理相对人提供与盐业行政管理业务相关的帮助和支持。（6）管理信息发布。盐业行政管理机关对在市场监管和盐政执法中的主体诚信（不良）信息、消费投诉（申诉）信息、盐产品信息、食盐安全信息等，依法运用适当的发布渠道，定期或不定期向社会公众予以公布，提醒涉盐经营者依法经营，提示消费者防范消费风险。（7）典型案例披露。对重大典型盐业违法案件，依法定期或不定期地通过网络或者新闻媒体向社会公开披露，增加违法行为的社会信誉成本，对盐业违法行为起到震慑作用，让社会公众增强防范风险的意识。（8）回访。对重大盐业行政处罚或其他有较大影响的案件进行回访，督促落实整改措施，巩固执法效果。4　结束语行政指导在长期的盐政管理实践中表现出特殊的实用性，因此，在符合盐业法规、规章和政策的前提下，积极实践，深入探索，形成科学的工作体系，实现行政指导行为的规范化和制度化。