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·政治与公共行政· (《中共福建省委党校学报》"##" 年第 " 期)
公共行政的理性批判与范式转换
——— 兼论公共选择与公益物品理论对官僚制的挑战
唐 钧
内容提要:作为新公共管理运动的理论基奠,公共选择理论对于传统公共行政的理性批判最为深刻,它将政治行为纳入到经
济
的模式中,对公共领域中的投票效率和投票规则、代议制的弊病和寻租问题等进行了深入的剖析。在此基础上,公益物品理
论进而从提供和使用公益物品和公共服务的最优模式的考察出发,否定了政府干预方式的必然性。公共选择理论和公益物品理论
对于传统的公共行政范式而言是有益的理性批判和研究视角的转换,但两者要在严格意义上动摇并且更替官僚制范式尚需更长
期的实践检验和发展完善。
关键词:公共行政 新公共管理 公共选择 公益物品 官僚制 范式
中图分类号:$# 文献标识码:% 文章编号:!##&—’#&&("##")#"—##!!—#’
传统的公共行政理论产生于 !(世纪末 "#世纪
初,此后一直在政治与行政领域占据主要地位;根据
休斯()* +,-./0)的
,其主要特征为:第一,政府
组织及其结构依据官僚制原则建立;第二,只能由政
府机构提供公共物品和服务;第三,政治事务与行政
事务分开;第四,职业化的官僚终身受聘,并一视同
仁地为不同的政治领导服务!。然而在 "#世纪末西
方各国的“新公共管理”运动中,传统的公共行政受
到了以公共选择理论为代表的理性批判,在此基础
上以公益物品理论为分析工具,研究委托代理模型
及与之相关的交易成本问题,并由此实现对传统公
共行政的范式转换。
一、公共选择:
理性选择的理性批判
公共选择,简而言之是通过非市场的集体决策
方式解决与社会成员相关的经济、社会问题。公共选
择理论作为政治经济学中的一个独立分支学科,正
式发端于 !(12 年詹姆斯·布坎南和沃伦·纳特在
弗吉尼亚大学创办的“托马斯·杰斐逊中心”";其立
论基点源于“经济人”假设:同样的个体不可能仅仅因
为从经济市场转入政治市场而改变其自利性,在此假
设基础上将政治行为纳入到经济分析
的模式中,
从而使公共选择理论成为分析和批判公共领域的理
性工具。
(一)对于投票效率和投票规则的考察
投票是公共选择中 “直接民主”方式采用的决策
方式,它保证了选民表达个人偏好的权力,甚至是“一
种纯粹的社会选择行为⋯⋯社会按照选定的投票制
度加总选票作出决定。”#然而投票的效率首先却受到
作为“经济人”的选民行为的影响:(!)“合乎理性的无
知”,因一个人的选票无足轻重,而收集信息却消耗个
人成本导致个人“理性”地保持“无知”状态;(")“选民
冷淡”,因为投票行为本身要求选民个人承担部分成
本,如收集信息、赶到选举地点投票等,当选民认为投
票的成本高而收益小时就很有可能放弃投票权;(3)
“倒霉的少数”,即使投票方式满足了最多数人的最大
利益,仍然会因为否定了少数人的偏好而违背了作为
评判社会福利增减
的“帕累托原则”;(’)“用脚投
!"
票”问题,西方部分学者强调选民可以通过自由地选
择生活地区来改进生活福利,但所谓的 “用脚投票”
问题至少面临着两大考验:是否存在涉及迁移的成
本和由此带来的社会问题;其次,投票问题在理论高
度无法突破阿罗的“不可能性定理”!,也就是说,社
会往往不可能对事物进行一致的优劣排序,也就不
可能形成某种一致的选择。因此,在这一角度公共选
择并非 “根据公共利益进行选择”,而仅是各种特殊
利益之间的“缔约”。"
(二)代议制方式的弊病与寻租问题
在直接参与集体决策的成员太多、“直接民主”
方式成本过高的情况下,往往采取代议制的方式,由
公众选举产生的代表进行决策;这种方式同样遭受
着公共选择研究领域的理性批判:认为被选举出的
议员或政府官员也一样会理性地追求私利;甚至在
选举一开始就很可能为了当选而修正竞选纲领,在
最多选票原则的指导下尽可能地迎合“中位选民”的
口味,其主观目的在于形成被最大多数选民接受的
竞选纲领,而客观上却常常导致所谓符合“最大多数
人的最大幸福”的竞选纲领变得“含混不清、自相矛
盾和无法实现”。#
代议制方式带来的“政府失效”在危害程度上可
能远远不及寻租问题。剖析寻租行为的理论依据源
于经济学中垄断情况下的价格比竞争条件下价格高
而产量少这一命题,这使得利益集团为了获得超额
的利润而积极地投入资源以保持垄断地位。进一步
扩展开来,寻租行为造成的社会成本有三类:首先是
利益集团为保持垄断地位的巨额支出,如游说、广告
宣传、资助、甚至是贿赂,并且这部分成本远低于垄
断的利润;其次是政治家和官僚对以上支出作出反
应行为的成本;最后是寻租行为所引起的第三方的
损失和各种扭曲行为。并且,许多寻租行为本质上只
能为利益集团带来稳定、有保障的超额利润收入,而
对于社会而言没有生产出任何新的物质产品;因而
它是非生产性的追求利润的行为,带来的直接后果
是社会资源的配置失效,而因为寻租行为而支付的
直接和间接的社会成本却更加庞大和影响深远。
二、公益物品:
政治经济学视角的范式转换
与公共选择在“经济人”假设前提下引入经济学
方法分析公共领域的决策行为相比,公益物品理论
更具有对传统研究范式的挑战性;并且,从提供和使
用公益物品的角度可以兼容和批判相关研究领域的
理论成果,因为公共选择的决策对象、官僚制系统提
供的公共服务都属于公益物品的概念范畴。因此,从
政治经济学的视角出发,公益物品理论不仅提供了全
新的分析工具,更具有范式转换的意义。其主流的研
究方法与官僚制理论的研究传统截然不同:把个体作
为基本的分析单位;运用公益物品和外部效应理论界
定公共管理的事件结构;分析不同组织或者不同决策
安排在公益物品和服务产出方面的结果;根据其产出
是否符合效率标准或者其他尺度来评估这些结果;并
且在考察个体选择模式和官僚制模式的基础上,进而
提出了自主治理的公共企业模式和多元组织模式的
创新。
(一)官僚制模式在公益物品理论构架中的诠释
官僚制模式是替代个体选择模式的决策安排,它
能够运用政府权力进行核心指导和控制,从而有能力
开发和管理公共资源,减少个体选择的成本,利用有
效的惩罚来阻止拒不合作策略等导致的公共的灾难,
控制外部效应,并且能够在权限管辖范围内使交易成
本和决策成本减小。
但是官僚制模式本身也存有
失效的危机。其
根源性的弊端一方面源于公共选择理论深刻批判的
官僚制组织中的 “经济人”效应。正如戈登·图洛克
(#$%&$’ ()**$+,)在《官僚制政治》中所设定的那样:作
为“经济人”的公务员以职业发展为目标,而职业发展
靠的是上司的有利推荐,他就会极力取悦于上司,将
有利的信息发送,不利的信息隐藏;信息不对称导致
官僚制组织的控制力减弱,产生偏离预期目标的结
果;最终导致大规模的官僚制组织易于犯错,在适应
快速变化的条件方面迟钝笨重,而且使通过加强控制
来纠正官僚制功能失调的努力反而加剧错误。另一方
面根源于官僚制组织中本身隐含的限度悖论。官僚制
模式的等级结构中层级数量和下属数量的增加,都会
导致信息和控制的减弱甚至丧失;因此,官僚组织的
综合规模有着严格的限度,官僚制组织控制幅度的概
念中也隐含着控制的实质性的限度。从而使处于大规
模官僚制组织内的个人和集团倾向于寻找机会获得
附加收入,而自利动机引发的公共管理目标置换和处
罚的风险规避又导致了官僚组织的功能失调。最终在
实际上偏离了威尔逊的行政范式和韦伯官僚制理论
高效、廉洁的目标。
因此,如果满足以下三个条件,我们就能够期待
!"
在公益物品理论的研究指导下采用自主治理的公共
企业模式:(!)公共企业直接向有关的利益社群负
责,并为其行动;(#)提供公益物品的费用按社区成
员的受益大小,或者根据某种公平分配的可比性原
则收取;(")公用设施的使用是有条件的,这些条件
由有关人员为了达到提高共同福利的目的而合理制
定。
(二)自治型公共企业模式和多元组织模式
自治型公共企业模式又称自治型公共事业组
织,它可能是使用同一公益物品的初级社群,也可能
是作为集体消费单位的特定政府。该模式以外部成
本(期望个体承担的费用,当决策背离愿望时仍承担
其付款的义务)和决策成本(决策方付出的资源、时
间、努力和机会)为决策变量指标。外部成本和决策
成本的互动机制为:当任何成员能够为了整体利益
而采取行动时,所预期的外部成本最大,决策支出最
小;当参与决策的成员增加时,外部成本降低而决策
支出增加;当采取集体行动之前要求所有成员都同
意,则外部成本为最小,而决策支出最大。因此,在外
部成本曲线与决策支出曲线的互动下,就出现了三
种不同状况下的决策规则。(见表 !)
表 ! 自治型公共企业的决策模型
状况 决策规则
(!)所期望的外部成本远大于所期望
的决策成本
(#)外部成本与决策支出大致对称
(")决策成本远大于外部成本,并且要
求快速反应
超常多数的投票规则
简单多数的投票规则
授权某一个体决策
但是,发展自治型公共企业可能仍不能彻底解
决公益物品的问题,因为:(!)公共企业可能对其范
围之外的其他人产生外部效应;(#)公共财产由于具
有联合使用和各种可能使用方式相互依存的特性,
因而有多种形式和规模;(")发生冲突时,需要成立
处理矛盾和寻找解决办法的机构,并阻止公共事物
的悲剧在同样的条件下再次发生。此时便要借助于
多元组织模式。
多元组织模式的理论基奠源于曼瑟尔·奥尔森
等政治经济学家认为大量公益物品和公共服务的问
题有许多不同的外形和规模,它们可以利用美国政
治体制内在的交叠管理和权威分散得到最好的解
决。多元组织模式的理论中还隐含着“看不见的手”
在公共领域能够像在私人部门那样运作这一命题,林
德布洛姆、麦基恩、比什、托克维尔等都论证过这一命
题,其观点是论价、协商和竞争性对抗能够运用于互
有影响的各种公共企业的行为中。在此理论基奠上,
多元组织模式一般构建四个层次的组织:第一层次起
小规模生产者和零售者的作用,向用户社群直接提供
公共物品和服务;第二层次起中间生产者和总销售者
的作用,为第一层次机构的运作起补充作用;第三、第
四层次成为大规模的生产者,对大规模的公共领域提
供补充性的服务。
多元组织模式的运作机制是:(!)如果第一层次
的组织能够明确表达全体用户最直接的利益取向,能
够考虑个体用户的各种要求,就可期望这一层次的组
织在与第二、第三、第四层次组织协商时反映用户的
利益,关注用户偏好和需求的多样性。但前提是多元
组织中必须具有相当的法律和政治自主权;(#)当外
部效应从第一层次组织的管辖领域外溢,并影响与其
密切相关的使用时,就可依靠第二、第三、第四层次的
组织来处理;(")当存在充分交叠的管辖和充分分散
的权威,一个层次的政府机构就能利用在其他层次运
作的机构的权能。在这一立论的基础上,如果公益物
品生产方面的规模经济能够通过扩大机构的方式实
现,较小规模的机构就可以与大规模的机构订立契
约,购买服务;从而代表个体用户的利益,在安排公共
服务生产方面符合用户的偏好。反之,如果扩大生产
无法实现规模经济,就可以通过管辖区域较大的政府
与最优规模的生产者协商,调整其设施与利益取向,
以满足大多数用户的利益。在公益物品理论的这一构
架之下,我们可以考察到美国公共教育体制、高速公
路体制、警察系统、水资源供应体制以及许多公共服
务体制都是由成千上万的企业在不同政府层次中运
作的,这种多元组织安排在满足公众需要和其本身的
整合性方面都优于传统的模式。!
三、公共选择和公益物品理论对于官僚制的挑战
马克思·韦伯所设立的等级关系结构的官僚制
理论是传统公共行政领域广为接受的经典范式,他所
架构的官僚制是对于研究范畴全方位的设定:如专业
分工、权威的等级制度、规范化的制度、价值中立和职
业保障。"从这个研究基点出发,官僚制理论追求的公
共行政的效率也必然是通过等级制组织原则表述的,
强调专业化、职业化程度越高;在单一命令链条里,线
!"
性组织越完备,则效率越高;然而公共选择和公益物
品理论则以成本来计算效率,在完成特定目标的情
况下最少的成本或者给定成本的情况下最高的产出
水平为高效率;成本计算法在制度或政策选择方面
同样有效:可能导致制度缺陷或政策失败的那部分
成本的最小化为唯一的最优标准。
公共选择理论在实质上是从 “经济人”假设入
手,进而从供给和需求两方面分析被赋予经济学意
义上交易市场特征的政治活动:公益物品的需求者
是广大的选民和纳税人,供给者则是政治家和官僚;
他们的行为遵循共同的效用最大化原则:选民投票
时总选择能给他最大预期利益的候选对象,而政治
家和官僚在决策时总倾向于选择符合自身利益 (权
力、金钱、名誉等)的方案,在执行时总按照有利于自
身私利的目标行动。这使我们不得不对韦伯所断言
的效率最高的官僚制提出质疑:如果公众的利益成
为政治家和官僚获取私利的手段而不是公共行政的
目标时,这种所谓的“效率”越高可能偏离公共利益
越远。
如果说公共选择理论主要从理性批判的角度提
出挑战,那么公益物品理论则提出了自治型公共企
业模式和多元组织模式作为官僚制的替代。公益物
品理论在考察作为集体消费者的政府时,甚至提供
了可供美国政府选择的 #种获取公共服务的途径。!
(!)经营自己的生产单位,如政府拥有自己的消防和
警察机构;($)与私人公司签约,如政府与私人企业
签约,由其提供扫雪、街道维修和交通灯的保养服
务;(%)确立服务的标准,让每一个消费者选择私人
企业,购买其服务,如政府签发许可证的出租车服
务;(")向家庭签发凭单,允许他们向任何授权供给
者购买服务,如签发食品券、租用凭单、教育凭单,或
建立医疗补助项目;(&)与其它政府签约,如市政府
向县政府购买税收估算和收集服务,向卫生管制单
位购买污水处理服务,向邻近城市的学校董事会购
买假期的教育服务;(#)某些服务由自己生产,某些
服务则向其它管辖单位或者私人企业购买,如市政
府一般拥有自己的巡逻警察,但它也可与邻近的社
区一起提供共用的调遣服务,向私人急救公司付费,
由其提供紧急医疗运输服务等。这就在公共服务最
优提供途径和公益物品最优使用模式的考察过程
中,在实质上推翻了“全能型”政府的神话,也为戴维
·奥斯本和特德·盖布勒大力倡导的用企业精神改
革公营部门运动提供了理论依据。
然而客观地说,与具有稳固的理论体系、宽泛的
应用范围和在多年实践基础上修正完善的官僚制范
式相比,公共选择理论和公益物品理论因为其本身假
设前提和理论基奠方面的弊端以及研究范畴的局限
性,因此两者在提供给我们对于政府行为的成本、政
治领域的私欲动机、公益物品、公共服务提供和使用
的方式等由此引出的公共行政的一系列问题以理性
思考的同时;我们又必须承认,公共选择理论和公益
物品理论在严格意义上可能更是一种视角的变换和
为范式更替而作的转换努力,两者是否能够在严格意
义上动摇并且更替官僚制范式尚需更长期的实践检
验和发展完善。
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